Pourquoi le Népal n’était-il pas mieux préparé ?

Anthony Morland

Rédacteur du projet

Lors d’une importante conférence internationale sur la réduction des risques de catastrophe organisée au Japon le mois dernier, le ministre népalais des Affaires étrangères, Mahendra Bahadur Pandly, a averti que si un tremblement de terre de grande ampleur devait se produire dans la vallée de Katmandou, un bilan meurtrier « comparable à celui d’Haïti en 2010 » était à craindre.

Bien que l’on puisse espérer que le bilan du tremblement de terre de samedi restera bien en deçà des 100 000 à 160 000 victimes d’Haïti, le Népal est un terrain propice à des séismes particulièrement destructeurs et meurtriers. En voici les raisons :

Géologie et géographie


Le Népal est particulièrement enclin aux tremblements de terre, car il se trouve à la convergence des plaques tectoniques tibétaine et indienne. Ces dernières se rapprochent l’une de l’autre de 2 mètres par siècle, générant une pression que seuls les tremblements de terre permettent de libérer. Les événements sismiques d’une magnitude supérieure à huit surviennent à un intervalle d’environ 80 ans. 

Les montagnes accidentées du nord du pays ont rendu très difficile la construction de bons réseaux de transport et de communication. L’essentiel du pays est inaccessible aux voitures et coupé des télécommunications, deux facteurs particulièrement importants en situation de catastrophe. La densité du réseau routier est l’une des plus faibles de la région. D’après la Banque mondiale, plus d’un tiers des personnes vivant dans les collines sont à plus de quatre heures d’une route asphaltée ; sur les 75 districts que compte le pays, 15 ont un chef-lieu n’étant absolument pas desservi par route.

Le manque d’accès s’avère être un obstacle majeur à l’intervention humanitaire actuelle au Népal. 

Une urbanisation non planifiée, mal réglementée

Quelque six millions de personnes vivent dans la région touchée par le tremblement de terre de samedi, l’une des plus sismiquement actives au monde. Ce chiffre englobe Katmandou, la capitale densément peuplée du pays qui se développe à un rythme d’environ 6,5 pour cent par an.

Ces dernières décennies, les paysages agricoles ouverts de la vallée de Katmandou ont laissé place à un étalement urbain densément bâti. Rares sont les nouvelles constructions – dont des écoles, des hôpitaux et des bâtiments publics – à être parasismiques. La plupart des édifices ne satisfont pas aux exigences du Code népalais de la construction de 1994, qui prétendait améliorer la résistance aux événements sismiques. Selon des estimations, 6 000 structures en béton sont érigées à Katmandou chaque année.

« L’urbanisation, lorsqu’elle n’est pas réfléchie en termes de méthodes de construction parasismiques, ne fait qu’accentuer la vulnérabilité », souligne le rapport pays 2012 sur le Népal de l’agence étatsunienne d’aide humanitaire et de gestion des catastrophes. 

« La croissance rapide, associée à un manque d’éducation et de sensibilisation aux risques de catastrophe ainsi qu’à une faible capacité de réaction, fait du Népal un pays particulièrement vulnérable », est-il dit dans le rapport.

Au lendemain du tremblement de terre de samedi, 80 pour cent des maisons ont été détruites dans certaines zones du district de Gorkha, bien que le nombre de bâtiments effondrés à Katmandou soit moins important que prévu. De vastes villages de tentes sont apparus dans bon nombre d’espaces ouverts de la capitale ; certaines personnes dont la maison est encore debout préfèrent s’en tenir éloignées de crainte de nouvelles secousses.

L’explosion du secteur de la construction au Népal a été partiellement alimentée par les transferts de fonds des migrants népalais travaillant à l’étranger. Ces envois représentent plus de 5 milliards de dollars par an. Dans un sondage récent, près de 60 pour cent des foyers recevant des fonds de l’étranger disaient prévoir de construire une nouvelle maison dans les deux à cinq années à venir – près de deux fois plus que chez les personnes ne recevant pas de tels fonds.

L’année dernière, un cadre de référence gouvernemental, le Plan national d’action pour des bâtiments plus sûrs, a été adopté pour lutter contre ces risques. D’après Gail Marzetti, le responsable du Département britannique de développement international (DfiD) au Népal, le défi est désormais « de traduire ce cadre de référence en un ensemble d’actions mesurables et assorties d’échéances. Alors seulement pourrons-nous transposer les codes de construction sur papier en des résultats concrets le long des rues de toutes les régions en phase d’urbanisation du Népal ».

Obsolescence des politiques de préparation aux catastrophes

Au Népal, le Natural Calamities Relief Act de 1982 reste la réglementation phare en matière de réponse aux catastrophes naturelles. Un projet de loi plus actuel sur la manière dont les interventions devraient être coordonnées a été préparé en 2008, qui n’a toujours pas été débattu - et encore mois adopté – par le Parlement du fait de l’instabilité politique consécutive au conflit avec les rebelles maoïstes (1996-2006). Ce retard est en partie dû à la résistance opposée à l’introduction prévue d’une Autorité nationale de gestion des catastrophes, en cohérence avec les pratiques internationales.

« Les gos bonnets du ministère de l’Intérieur craignent, semble-t-il, que le transfert de la responsabilité de la gestion des catastrophes à un organe indépendant n’entame leur pouvoir et n’érode leurs “revenus supplémentaires”. Le pays reçoit 1 milliard de dollars US d’aide en moyenne : la préparation aux catastrophes ne connaît effectivement aucun problème de financement », d’après un éditorial publié le 22 avril sur le site Internet myrepublica.

Autre conséquence des querelles politiques de Katmandou, aucune élection locale n’a eu lieu depuis près de vingt ans. Cela signifie que les comités locaux responsables des exercices de simulation de catastrophe sont mutés ou nommés de l’extérieur tous les deux ans : ils manquent de mémoire institutionnelle, et se sentent moins redevables envers la population locale que s’ils avaient été élus. 

« Au Népal, les acteurs politiques sont trop occupés à se quereller, dernièrement à propos de la réforme constitutionnelle, pour considérer la préparation aux catastrophes comme une priorité », a écrit Kunda Dixit, le rédacteur en chef de l’hebdomadaire Nepali Times, dans le New York Times. 

« Les comités qui gèrent les conseils locaux ne sont pas organisés pour coordonner une assistance d’urgence », a-t-il ajouté.

Faible capacité des services de santé publique

Les dix ans de guerre civile ont gravement affaibli le système de santé publique népalais. « La préparation et la capacité de réaction aux situations d’urgence ne sont pas abordées comme il le faudrait par les politiques et la planification sanitaires du gouvernement », d’après le rapport
2012 sur le Népal cité par l’Organisation mondiale de la Santé (OMS).

Début 2014, Damodar Adhiraki de l’OMS avait dit à IRIN que le gouvernement népalais n’avait pas « apporté les réponses favorables requises pour mettre en place » les recommandations d’un rapport de 2001 sur la vulnérabilité des services de santé.

À l’époque, IRIN avait signalé que sur les 130 hôpitaux du pays, 71 étaient concentrés à Katmandou (dont 51 établissements privés, et 20 établissements publics) ; selon les experts, presque tous avaient besoin d’être consolidés. Moins de la moitié des infrastructures étaient dotées d’une antenne chirurgicale. Seuls quelques-uns des plus grands hôpitaux ont été rénovés, ou consolidés, afin d’améliorer leur capacité à résister en cas de catastrophe, et à continuer de tourner. 

Architecture de la réponse

Quelques avancées ont tout de même été enregistrées en matière de gestion des risques de catastrophe au Népal ces dernières années, notamment avec la création en 2009 du Nepal Risk Reduction Consortium (NRRC), une coalition népalaise d’organismes humanitaires, de développement, financiers et gouvernementaux. L’un des objectifs phares de cette coalition est d’améliorer la préparation et la capacité de réaction aux catastrophes, par le biais de mesures telles que l’entreposage préventif de stocks d’urgence dans des structures parasismiques, ou encore en s’assurant que chacun des 75 districts du pays est bien doté de plans d’action. 

Toujours en 2009, le gouvernement a adopté une Stratégie nationale pour la gestion des risques de catastrophe, qui expose le rôle de chacun des différents ministères en cas d’urgence.

Un Centre national des opérations d’urgence a été fondé en 2011, avec pour mission de concevoir les plans de recherche et de sauvetage, de coordonner la réponse humanitaire et de rénover les infrastructures. Il est opérationnel aujourd’hui.

Il y a deux ans, plus de 80 sites ont été identifiés dans les zones présentant un risque élevé pour le transfert de victimes, l’installation d’hôpitaux temporaires et l’entreposage de matériel logistique. En 2013, le gouvernement a mis en place un Cadre national de réponse aux catastrophes. Ce dernier précise les responsabilités des différentes agences et fixe des objectifs s’agissant des actions clés en situation de catastrophe, par exemple le délai pour atteindre les sites touchés et convoquer des réunions d’urgence.

Au nombre des nouveautés figurent également la création par les forces paramilitaires d’intervention d’un centre d’entraînement aux catastrophes en 2011 ; la création d’une division de police népalaise dédiée aux catastrophes en 2013 ; et la fondation l’année dernière d’une Direction des catastrophes dans l’armée.

Pour en savoir plus sur l’architecture de la réduction des risques de catastrophe au Népal, lire cet article.

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