L’avenir de l’aide alimentaire

D’ici la fin de la prochaine décennie, la sécurité alimentaire pourrait se détériorer dans certains des pays les plus pauvres du monde, selon des prévisions mondiales établies récemment par le Département américain de l’agriculture (USDA).

D’ici 2023, le nombre de personnes affectées par l’insécurité alimentaire pourrait augmenter de près de 23 pour cent pour atteindre 868 millions (un rythme légèrement plus rapide que la croissance démographique, qui est estimée à 16 pour cent), a indiqué le Service de recherche économique (ERS) de l’USDA, qui s’est intéressé à 76 pays à faible et moyen revenu considérés par la Banque mondiale comme bénéficiant d’une aide alimentaire et étant affectés ou ayant été affectés par le passé par l’insécurité alimentaire.

Dans les pays les plus susceptibles d’assister à une augmentation significative du nombre de citoyens affectés par l’insécurité alimentaire, comme le Malawi et l’Ouganda, la production et l’importation de nourriture ne permettront pas de soutenir le rythme de la croissance démographique.

En dépit des améliorations constatées au fil des années, l’Afrique subsaharienne devrait demeurer la région du monde la plus durement touchée par l’insécurité alimentaire.

Au cours de la dernière décennie, l’aide alimentaire mondiale, incluant les vivres distribués dans les pays d’Afrique subsaharienne, n’a cessé de diminuer. L’Afrique subsaharienne n’a reçu que 2,5 millions de tonnes d’aide alimentaire en 2011, tandis que les quantités reçues annuellement pendant les dix années précédentes oscillaient entre un peu moins de 3 millions de tonnes et un peu plus de 5 millions de tonnes, selon le document de l’USDA, qui cite les données du Programme alimentaire mondial (PAM).

Le visage de l’aide alimentaire a également commencé à changer. Au cours de la dernière décennie, « l’aide alimentaire » a commencé à se transformer en « assistance alimentaire », qui inclut l’aide fournie sous forme de transferts d’espèces ou de coupons alimentaires pour les personnes dans le besoin. Ces nouvelles formes d’aide peuvent permettre d’économiser des millions de dollars de frais de transports et d’entreposage.

D’ici 2015, le PAM, la plus grande organisation d’aide alimentaire au monde, s’attend à ce que près d’un tiers de ses programmes d’assistance prennent la forme de transferts d’espèces, de coupons alimentaires et de nouveaux types d’« aliments numériques » distribués par le biais de cartes à puce et de bons électroniques envoyés par SMS. Entre 2008 et 2011, le nombre de projets de transferts d’espèces et de distribution de coupons alimentaires du PAM est passé de 5 à 51. En 2011, le PAM a réservé 208 millions de dollars aux distributions d’espèces ou de coupons, mais l’organisation consacre toujours plus d’un milliard de dollars à l’aide alimentaire directe.

Les journalistes d’IRIN ont demandé à certains des plus grands experts mondiaux de conjecturer sur l’avenir de l’aide alimentaire.

Les crises qui rendent nécessaire l’aide alimentaire peuvent être causées par l’homme (conflits, crises économiques), par des catastrophes naturelles (sécheresses, inondations, tremblements de terre) ou par une combinaison complexe des deux. Ces crises peuvent mettre à l’épreuve la résilience des habitants et les rendre chroniquement dépendants de l’assistance. Les gens ont besoin d’une aide différente en fonction de la situation qu’ils vivent. Les habitants d’une région inondée où la nourriture n’est pas disponible ont besoin qu’on leur distribue des vivres. Dans le cas des pénuries chroniques en revanche, les experts suggèrent de préconiser les transferts en espèces ou les coupons alimentaires et la mise en place de systèmes de protection sociale plus larges.

Les menaces de la prochaine décennie

Pays où l’insécurité alimentaire risque de s’aggraver d’ici 2023 :
Malawi
Tchad
Ouganda
Source: ERS-USDA

Christopher Barrett, un expert de l’aide alimentaire qui enseigne à l’université Cornell, aux États-Unis, a dit : « Les principales menaces de la décennie à venir sont celles auxquelles nous sommes déjà confrontés : les conflits, d’abord et avant tout, les multiples catastrophes naturelles ainsi que les perturbations macro-économiques majeures. Les climatologues ne parlent pas sérieusement de changements se produisant en l’espace d’une décennie. »

Daniel Maxwell, un expert de l’aide alimentaire qui enseigne au Centre international Feinstein de l’université Tufts, croit aussi que les causes des crises ne changeront pas substantiellement au cours des prochaines années. « À mon avis, nous continuerons d’observer le genre de crises prolongées que nous avons commencé à voir au cours des dix dernières années, des crises qui ont à la fois des causes ‘naturelles’ et humaines, […] mais avec une dimension importante de gouvernance faible ou défaillante, et ce, même dans des régions marginalisées de pays dotés de gouvernements parfaitement capables. »

Eric Muñoz, conseiller politique principal auprès d’Oxfam Amérique, estime qu’il faut aussi tenir compte de la volatilité des prix des denrées alimentaires : les changements climatiques entraînant des perturbations de la « production dans les grands pays exportateurs et endommageant les cultures sur des marchés agricoles fragiles viendront aggraver cette volatilité ».

Plus de transferts d’espèces

La hausse des coûts du transport, la diminution des surplus de production distribués comme aide alimentaire et la nature complexe des crises ont contraint un nombre croissant de bailleurs de fonds à élargir leur choix de réponses et à recourir aux transferts en espèces et aux coupons alimentaires en plus de l’aide alimentaire directe.

Pays qui continueront d’être affectés par l’insécurité alimentaire d’ici 2023 :
République centrafricaine (RCA)
République démocratique du Congo (RDC)
Érythrée
Burundi
Somalie
Zambie
Afghanistan
Corée du Nord
Yémen
Source: ERS-USDA

« L’aide alimentaire non urgente telle que nous la connaissons va disparaître, mais les principales fonctions demeureront les mêmes, à la fois parce que la demande croissante pour les réponses d’urgence engloutira les modestes budgets disponibles pour l’assistance alimentaire internationale et parce que l’alimentation scolaire, les programmes de nutrition et de santé maternelle et infantile, le développement des petites exploitations et les autres programmes finiront par être intégrés dans les programmes de développement plus larges financés par les bailleurs de fonds », a écrit M. Barrett dans un courriel.

Il croit également que les pays qui dépendaient de l’assistance alimentaire seront de plus en plus nombreux à « développer des programmes de protection efficaces (sous la forme de programmes de garantie d’emploi, de transferts d’espèces assortis de conditions ou non, de régimes d’assurance-chômage ou d’assurance agricole, etc.) ».

Dans les pays à faible gouvernance, l’assistance alimentaire internationale pourrait finir par jouer un rôle de filet de protection sociale, a dit M. Maxwell. Elle ne pourra cependant pas très bien remplir cette fonction, « à moins d’être intégrée aux programmes nationaux – et il continuera d’y avoir des tensions politiques pour déterminer si on doit le faire ou non. Dans ces pays, les véritables urgences humanitaires à venir seront vraisemblablement causées par une combinaison de facteurs. La famine en Somalie a été mise sur le compte d’une sécheresse sévère, et il y a effectivement eu une sécheresse sévère, mais il y a aussi eu une hausse concomitante des prix des denrées alimentaires, un conflit persistant et une crise d’accès fortement politisée. Dans d’autres pays, l’aide alimentaire directe ne sera probablement pas utilisée pour venir en aide aux victimes des catastrophes naturelles soudaines (les délais de distribution sont beaucoup trop longs) : elle sera remplacée par des transferts d’espèces ou d’autres interventions. »

Les règles de l’OMC nuisent-elles à la sécurité alimentaire ?

La dépendance des pays affectés par l’insécurité alimentaire envers « les marchés, et donc envers les fournisseurs locaux et régionaux, continuera d’augmenter », a dit M. Barrett. Cela pourrait surtout se produire si l’Organisation mondiale du commerce (OMC) parvenait à un accord dans les dix prochaines années, a-t-il ajouté.

Le cycle de négociations lancé en 2001 par l’OMC dans le cadre du Programme de Doha pour le développement a été suspendu à plusieurs reprises au cours des dernières années. L’accord négocié pourrait pourtant contribuer à réduire le nombre de personnes pauvres dans les pays en développement.

Les négociations ont en effet pour objectif de réduire les obstacles qui entravent l’accès aux marchés dans le monde, y compris pour les produits agricoles. Olivier de Schutter, rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies sur le droit à l’alimentation, croit que les règles de l’OMC nuisent aux efforts déployés par les pays pauvres pour assurer leur sécurité alimentaire.

Les interventions d’aide alimentaire réalisées au moment opportun permettent de sauver des vies, « mais les interventions de secours prolongées (comme celles mises en œuvre par le PAM dans de nombreux pays) sont un moyen détourné de maintenir l’assistance alimentaire dans des circonstances dans lesquelles elle n’est plus nécessaire ou adéquate », a écrit José Luis Vivero Pol, un activiste de la lutte contre la faim auprès de l’université catholique de Louvain, dans un courriel. M. Pol estime que « l’aide alimentaire est une bonne affaire pour de nombreuses entreprises et institutions internationales » et ne s’attend pas à ce que cela change. Les fonds sont débloqués « plus facilement et plus rapidement [pour fournir de] l’aide alimentaire que pour assurer la sécurité alimentaire et développer la résilience », a-t-il écrit.

De nouveaux bailleurs de fonds ?

Les bailleurs de fonds traditionnels continueront-ils de financer l’aide alimentaire ? Les États-Unis, le principal fournisseur d’aide alimentaire au monde, seront-ils capables de réformer leur système d’aide alimentaire, qui, pour l’heure, est conçu pour profiter aux agriculteurs et au secteur des transports ? La proposition du président Barack Obama de dissocier le soutien aux agriculteurs américains et l’aide alimentaire internationale en retirant les programmes d’aide alimentaire de la loi agricole américaine [US Farm Bill] et en les considérant comme une ‘assistance étrangère’ », parmi d’autres réformes radicales, a été rejetée en juin.

M. Barrett se montre malgré tout optimiste. « La réforme de l’aide alimentaire aux États-Unis est inévitable. La seule chose qu’on ignore, c’est quand elle aura lieu. Je pense qu’il est pratiquement certain que les programmes américains et le processus des autorisations/appropriations agricoles au Congrès seront retirés de la loi agricole américaine au cours des dix prochaines années. Les programmes américains d’assistance alimentaire internationale seront regroupés au sein d’un ensemble de programmes et de budgets destinés à l’assistance étrangère en général, et les dispositions ‘Acheter américain’ [‘Buy American’] seront considérablement assouplies. »

M. Maxwell est du même avis : « Nous avons déjà été témoins d’une hausse importante de l’approvisionnement en denrées destinées à l’aide alimentaire dans les pays affectés ou les pays voisins (achat local et régional). Cette tendance se poursuivra sans doute. »

M. Muñoz, d’Oxfam, croit que les économies émergentes manifesteront, à l’avenir, « un plus grand intérêt » pour la fourniture d’assistance. « La récente renégociation de la Convention sur l’aide alimentaire semble reconnaître cet élément tout en introduisant quelques idées nouvelles au sujet des jumelages – un pays fournit des vivres et d’autres pays versent des fonds pour couvrir, par exemple, les frais d’expédition et de manutention. » La Convention sur l’aide alimentaire de 1999, qui avait été prolongée à plusieurs reprises depuis son expiration en 2002, a récemment été remplacée par une nouvelle convention.

M. Pol, l’activiste, a l’impression que « l’aide alimentaire est un autre moyen [pour les pays] d’exercer leur influence à l’étranger ». Des pays émergents comme l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Inde et la Russie « deviendront bientôt des fournisseurs d’aide alimentaire… Le principal problème, c’est que certains de ces pays n’ont pas encore les infrastructures nationales nécessaires pour s’en occuper eux-mêmes, mais ne font pas non plus confiance aux institutions des Nations Unies… »

« L’altruisme pur est loin d’être la motivation principale de nombreux pays, même s’il est vrai qu’il y a une énorme différence entre les États-Unis et l’Europe. Les pays européens sont plus altruistes, et ils ont influencé d’autres acteurs en ce qui concerne les achats locaux (une invention européenne) et la protection sociale (permanente et temporaire). »

Il constate également que les entreprises privées et les fondations philanthropiques sont de plus en plus nombreuses à rejoindre le « club [de l’aide alimentaire], mais qu’elles utiliseront les capacités logistiques des autres (comme l’USAID) ».

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