Quel espoir pour la réforme de l’humanitaire ?

Heba Aly
Rédactrice en chef

À Jaffna, sur la pointe nord du Sri Lanka, on peut voir, entre les formations calcaires et les forêts de rôniers, les tombes des missionnaires de la Nouvelle-Angleterre – des diplômés de Princeton et de Harvard – qui sont venus ici dans les années 1800 pour construire des écoles et des cliniques de santé. Ils ont vécu toute leur vie au sein de la communauté locale de Jaffna. Leurs enfants sont morts de maladies qui auraient pu être soignées s’ils étaient restés aux États-Unis. Plusieurs épouses de missionnaires ont disparu en mer pendant le périlleux trajet en bateau qu’elles avaient entrepris pour rejoindre leur mari.

Raga Alphonsus se souvient d’eux comme de véritables travailleurs humanitaires qui ont servi leur communauté d’accueil comme peu de travailleurs étrangers pourraient le faire aujourd’hui.

J’ai rencontré Raga à Douchanbé, la capitale du Tadjikistan, lors de la dernière d’une série de consultations organisées un peu partout dans le monde afin de trouver de nouvelles idées pour améliorer la réponse aux crises.

Ces consultations ont été réalisées dans le cadre de la phase préparatoire du Sommet humanitaire mondial, une initiative du Secrétaire général des Nations Unies, qui aura lieu à Istanbul en mai 2016. Elles ont rassemblé des représentants de communautés locales, comme Raga, des responsables des Nations Unies et des gouvernements, des représentants d’ONG et des membres du secteur privé et du milieu universitaire dans le but de trouver des idées pour la réforme de l’aide humanitaire (#ReShapeAid).

Les chiffres sont impressionnants. Avant cette huitième et dernière consultation régionale, le secrétariat du Sommet humanitaire mondial avait pris conseil auprès de 23 000 personnes issues de multiples secteurs dans 151 pays du monde pour tenter de formuler des recommandations et de corriger un système d’intervention d’urgence considéré par plusieurs comme dysfonctionnel.

J’ai demandé à Raga ce qu’il pensait que ce processus pouvait apporter à sa communauté. Il a répondu que les organisateurs se donnaient beaucoup de mal pour que les populations locales aient leur mot à dire dans les décisions concernant la fourniture future de l’aide aux communautés. Il a cependant ajouté qu’il doutait que ces efforts soient véritablement utiles dans un contexte où le système international n’a pas de réelle connexion avec les gens à qui il tente de venir en aide.

Les travailleurs humanitaires d’aujourd’hui appartiennent à une race différente de celle des générations passées. L’humanitarisme est devenu une carrière, et non plus seulement une passion. Les procédures de sécurité, les horaires de rotation et les échelles salariales empêchent les humanitaires de consacrer tous leurs efforts à comprendre – et à vivre – la réalité des communautés locales. L’architecture actuelle de l’aide – des mécanismes multilatéraux gérés par les Nations Unies depuis New York et Genève – n’a en outre pas grand-chose à voir avec l’approche ad hoc et peu coordonnée des missionnaires d’autrefois.

Chaque année, les quelque 23 milliards de dollars consacrés à l’aide d’urgence sont acheminés aux bénéficiaires par une série de sous-traitants (bailleur de fonds – agence des Nations Unies – ONG internationale – ONG nationale – organisation communautaire). Chacun des acteurs de la chaîne d’approvisionnement prélève une somme pour couvrir ses frais généraux et influence l’orientation de l’aide. Les populations locales véritablement affectées se retrouvent dès lors avec moins d’argent et un pouvoir d’influence très faible. Les efforts d’aide, lorsqu’ils n’excluent pas complètement les communautés ciblées, sont souvent peu adaptés à leurs besoins ou à leur culture.

La nécessité de ‘localiser’ l’aide, c’est-à-dire de développer une réponse humanitaire ancrée dans les communautés locales et dirigées par celles-ci, est l’un des thèmes principaux ayant émergé des consultations en vue du Sommet humanitaire mondial. Cela démontre peut-être que le pendule est allé trop loin.

Au lieu de diriger eux-mêmes la réponse, les acteurs externes tels que les Nations Unies et les grandes ONG internationales – que la responsable du secrétariat du Sommet humanitaire mondial Jemilah Mahmood a qualifiés d’« arrogants » – pourraient soutenir les communautés et leur permettre de s’aider elles-mêmes. Les communautés locales exerceraient ainsi une plus grande influence sur leur propre avenir. Cette façon de faire assurerait en outre un plus grand respect des capacités, des traditions et des approches locales.

Le Sommet laisse espérer l’émergence de nouvelles idées audacieuses pour réformer le système d’intervention d’urgence. L’idée de localiser davantage l’aide ne peut cependant être considérée comme radicale. Il s’agit simplement d’un retour aux principes fondamentaux. En fait, les séances de consultation en sous-groupes auxquelles j’ai assisté étaient très pragmatiques. Les participants s’efforçaient même de formuler les recommandations de manière à ce qu’elles soient plus facilement acceptées par les gouvernements.

Quelques suggestions pratiques ont cependant été faites, notamment de consacrer de l’argent à l’étude des capacités locales avant la survenue des crises ou de verser directement aux ONG locales 20 pour cent de l’ensemble des fonds humanitaires.

Ces mesures, si elles sont adoptées, pourraient permettre d’améliorer significativement la fourniture de l’aide.

« Le Sommet humanitaire mondial a toujours eu des visées transformatrices. Je ne sais pas si on peut parler de visées révolutionnaires, mais on peut certainement dire qu’elles ont pour objet de transformer les vies des personnes affectées par des crises », a dit Mme Mahmood. « Cela ne veut pas dire que nous devons adopter des mesures révolutionnaires. Il faut parfois revenir à la base et faire les choses que nous sommes censés faire de toutes les manières pour transformer les vies de ces personnes. »

Il est légitime de se demander si les acteurs importants adhèrent réellement à cette nouvelle philosophie. Après tout, la localisation menace l’existence même d’une infrastructure humanitaire qui s’est solidement établie au fil des décennies.

Les responsables des Nations Unies se disent capables de prendre ce virage.

« Au sein du PAM, nous travaillons avec acharnement pour changer une organisation qui, nous le savons, [doit] optimiser davantage les ressources dont elle dispose, être plus efficiente et plus efficace et entretenir de meilleurs partenariats », m’a dit Ertharin Cousin, la directrice exécutive de la plus grande organisation humanitaire au monde, le Programme alimentaire mondial, dans une interview. « En tant qu’organisation ou en tant que système humanitaire, nous ne pouvons pas avoir peur du changement. »

Même son de cloche du côté de Kyung-wha Kang, sous-secrétaire générale aux affaires humanitaires et coordonnatrice des secours d’urgence au Bureau de la coordination des affaires humanitaire (OCHA). Mme Kang estime en effet que son organisation serait inutile dans un monde idéal.

(Cliquez ici pour écouter des extraits des deux interviews).

Or, si vous demandez à ces acteurs quels changements seront apportés à leurs organisations dans le monde réel et ce que signifie pour eux le concept de localisation, vous ne verrez évidemment pas beaucoup de différences avec ce qui se fait actuellement.

Dans le cadre de cette transition vers la localisation de l’aide, l’OCHA a ajouté un « flux de travail » sur le thème de la communication avec les communautés (Communicating with Communities, CwC). Il a été testé aux Philippines après le passage de Haiyan et déployé de nouveau au Népal, avec un certain succès. L’organisation souhaite désormais l’intégrer à chacune de ses opérations. L’OCHA cherche également à trouver le moyen d’accorder directement aux ONG locales un pourcentage plus élevé des fonds communs.

Le PAM a commencé à remplacer les distributions de vivres par des transferts d’espèces, ce qui permet aux familles de choisir elles-mêmes ce qu’elles souhaitent acheter et de soutenir l’économie locale.

Ces mesures n’entraînent cependant pas de changement fondamental dans les dynamiques de pouvoir ou la structure interne de ces organisations. On peut par exemple supposer que le PAM gardera ses 14 000 employés.

Comme m’a dit un avocat qui travaille comme consultant en matière de gouvernance et de structure organisationnelle auprès des organisations et des entreprises, les Nations Unies ont une incapacité inhérente à se réformer.

Mme Kang a elle-même dit : « Les institutions possèdent toutes un instinct de conservation. Elles manifestent naturellement une certaine résistance chaque fois qu’un mouvement a le potentiel de leur nuire. »

Le Secrétaire général des Nations Unies, qui a la responsabilité de participer au processus en proposant des idées « audacieuses », s’est lui-même « endormi aux commandes », comme l’a dit un employé des Nations Unies. Même s’il se réveille à temps pour tenter de faire réussir ce projet d’envergure – probablement son dernier avant de quitter ses fonctions –, il devra convaincre Mme Kang et d’autres – ceux qui dirigent le navire – qu’il vaut la peine de courir des risques et d’opérer de grands changements.

Les ONG internationales manifestent une certaine résistance, car elles craignent d’être exclues de la chaîne d’approvisionnement. Les gouvernements, qui n’ont pas encore adhéré au processus du Sommet humanitaire mondial (les États membres des Nations Unies devront ultimement approuver tout changement majeur apporté au système multilatéral), sont parfois aussi réticents. Ils sont jusqu’à présent largement restés en marge du processus du Sommet humanitaire mondial, dont la gestion n’a intentionnellement pas été confiée à un gouvernement, contrairement à celle de la plupart des principaux plans-cadres des Nations Unies.

Les gouvernements se montrent publiquement favorables au processus. « Nous sommes à la recherche de solutions », a dit Abdul Qadir Baloch, ministre pakistanais des États et des Régions frontalières, aux participants à la consultation qui a eu lieu la semaine dernière à Douchanbé. « Vous allez nous apporter les solutions que nous cherchons. » En privé, toutefois, ils sont plus sceptiques. Un diplomate m’a dit que son gouvernement restait intentionnellement à l’écart du processus pour s’assurer qu’il ne sera pas tenu d’appliquer les mesures adoptées

Les gouvernements des pays en développement sont particulièrement réticents à abandonner le contrôle de l’aide humanitaire, qu’ils exercent aujourd’hui en vertu du droit international. Un responsable d’un ministère d’un pays d’Asie du Sud jouant le rôle de facilitateur a prononcé des paroles lourdes de sous-entendus lors d’une des séances en sous-groupes. « Vous n’avez aucun pouvoir entre vos mains, alors de quoi pouvez-vous bien parler ? » a-t-il dit.

Le dernier jour, les participants à la consultation étaient prêts à aborder le sujet dont personne n’osait parler. « Comment pouvons-nous organiser un véritable Sommet humanitaire mondial avec plusieurs parties prenantes si les gouvernements insistent pour garder le plein contrôle et ne sont pas prêts à confier des responsabilités à d’autres acteurs? » a demandé un participant lors d’une séance plénière.

La localisation ne menace pas seulement le système humanitaire : elle menace aussi l’ensemble de l’ordre politique établi. « Le Nord est-il disposé à laisser le contrôle au Sud ? » a demandé un autre participant.

La réponse pourrait très bien être non, mais, pour Mme Mahmood, l’événement qui aura lieu à Istanbul en mai présente au moins l’avantage d’exposer cette hypocrisie au grand jour. Selon elle, l’échec du Sommet pourrait lever le voile sur le manque global de leadership.

Le processus aura aussi servi de catalyseur, même si les recommandations demeurent lettre morte. Les consultations ont en effet contraint les Nations Unies à essuyer publiquement et régulièrement des critiques, ce qu’elles ont fait sans chercher à se dérober. Des organisations ont commencé à se remettre en question et à réfléchir sur plusieurs sujets, et notamment sur les différences entre l’humanitarisme d’aujourd’hui et celui d’autrefois.

Ce sera déjà une petite victoire si le Sommet permet de « retrouver cette humanité que nous avons un peu perdue », estime Mme Mahmood. Peut-être que Raga et les habitants de Jaffna sont du même avis.

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