Réforme de l’humanitaire : les ONG internationales prônent le renforcement des capacités locales

Louise Redvers

Freelance journalist and regular IRIN contributor

Les experts de la politique humanitaire parlent d’améliorer la fourniture de l’aide et de mieux faire les choses, de trouver de nouvelles sources de financement et, surtout, de localiser la réponse humanitaire.

Mais peut-on s’attendre à obtenir de meilleurs résultats simplement en se contentant d’acheminer davantage d’argent aux organisations locales ? N’est-il pas plutôt temps de jeter un regard candide sur l’ensemble de l’architecture humanitaire et de repenser la structure d’incitation ?

La taille du secteur, avec ses intérêts complexes et concurrents, suppose en elle-même un défi majeur. Les organisations non gouvernementales internationales sont en effet plus grandes et plus nombreuses qu’avant et ressemblent plus que jamais à des entreprises.

« Les grandes organisations internationales connaissent un énorme succès sur le plan des collectes de fonds et du marketing. Elles monopolisent les meilleures sources de financement et limitent les possibilités de tous les autres acteurs », a dit Lydia Poole, une consultante indépendante en matière de politique humanitaire.

« Tout le monde prêche à propos de la nécessité de changement et les ONG internationales militent en faveur d’une augmentation des fonds versés aux acteurs locaux et nationaux », a-t-elle dit à IRIN. « Mais je ne vois pas comment cela peut fonctionner dans la pratique, car cela remet en question le bien-fondé de leur propre existence. »

VOIR : Tout est une question d’argent

Kyung-wha Kang, sous-secrétaire générale des Nations Unies pour les affaires humanitaires et coordonnatrice des secours d’urgence, a appelé à un rééquilibrage radical des pouvoirs lors d’un discours sur la réforme de l’aide prononcé à la fin juillet.

« Je crois que ce que nous souhaitons faire, c’est inverser le système actuel afin d’assister à une réduction du système international et à un renforcement des capacités locales », a-t-elle dit.

Mme Kang a imaginé un « monde idéal » dans lequel les communautés locales sont plus résilientes et autonomes. Les autorités nationales leur viennent en aide au besoin et « le secteur humanitaire international est réduit au minimum et n’intervient que lorsqu’il est absolument nécessaire de le faire. »
Oxfam a récemment publié une étude sur le sujet, intitulée Le système humanitaire sens dessus dessous

VOIR : The humanitarian economy [L’économie humanitaire] 

Selon Sandra Aviles, conseillère principale dans les domaines du développement et des affaires humanitaires auprès de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), la question de la « part de marché » et le fait que l’aide humanitaire est « une industrie » sont des obstacles majeurs à la réforme.

« Si nous n’affrontons pas certains des problèmes liés à l’architecture et aux mesures d’incitation, nous ne résoudrons jamais réellement le problème du financement », a-t-elle dit à IRIN.

Est-il temps de déconstruire ?

Parallèlement à cette remise en question entamée en prévision du prochain Sommet humanitaire mondial, qui aura lieu en mai à Istanbul, des chercheurs du Groupe de politique humanitaire (Humanitarian Policy Group, HPG) de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), à Londres, ont entrepris un projet de deux ans intitulé Constructive deconstruction: rethinking the global humanitarian architecture [Déconstruction constructive : repenser l’ensemble de l’architecture humanitaire].

On ne peut pas se contenter de donner plus d’argent aux organisations locales pour qu’elles continuent de faire ce que nous faisions depuis tout ce temps et s’attendre à ce que cela fonctionne.

Le projet a pour objectif de permettre une meilleure compréhension de l’influence des relations systémiques, des structures de pouvoir et des suppositions des secteurs humanitaires sur le rendement en vue de proposer des idées de réforme intéressantes.

« Tant que nous ne reverrons pas les structures d’incitation du système humanitaire international, le financement des ONG et des agences des Nations Unies et le fonctionnement du modèle d’affaires du système humanitaire, rien ne changera », a dit à IRIN Christina Bennett, chercheuse au sein du HPG.

Le Département britannique pour le développement international (DFID) tente lui aussi de poser un regard nouveau sur le système humanitaire. Il a fait appel à une équipe de chercheurs pour analyser « l’efficacité, la cohérence et la redevabilité du système humanitaire afin de contribuer à façonner son modèle de financement, qui est également réexaminé ». 

« On ne peut pas se contenter de donner plus d’argent aux organisations locales pour qu’elles continuent de faire ce que nous faisions depuis tout ce temps et s’attendre à ce que cela fonctionne », a dit Mme Bennett, qui appelle en outre à un « changement de mentalité ».

Selon elle, il est temps que les humanitaires commencent à se considérer comme un « réseau » ou comme une « constellation d’acteurs », plutôt que comme « un système hiérarchique ou une bureaucratie officielle ».

« La mise en réseau suppose un partage d’information », a ajouté Mme Bennett. « Cela implique aussi d’avoir des méthodes de travail complémentaires, d’adopter une approche plus axée sur le marché dans laquelle vous vous demandez qui est plus efficace et efficient et qui est capable de se spécialiser, et non pas qui est le plus gros, attire le plus d’argent et a le plus grand nombre de drapeaux sur le terrain. »

Taylor Seybolt, professeur d’affaires internationales à l’Université de Pittsburgh et directeur de l’Institut Ford pour la sécurité humaine (Ford Institute for Human Security), soutient l’appel lancé par Mme Bennett en faveur d’une approche plus axée sur la mise en réseau.

« L’intérêt du réseau, c’est qu’il permet de trouver un équilibre entre les avantages du système hiérarchique et ceux du système de marché », a-t-il dit.

« Les systèmes hiérarchiques sont figés et lents à réagir. Les marchés sont plus réactifs, mais ils sont aussi plus vulnérables aux échecs des entreprises individuelles, ce qui, dans un contexte humanitaire, ne suppose pas seulement des pertes d’argent, mais aussi des pertes humaines. Ce n’est donc pas une approche vers laquelle il faut tendre. »

L’offre et la demande

Le pouvoir qu’exerce le fournisseur (ONG internationale) sur le consommateur (bénéficiaire de l’aide) est un autre gros problème, ainsi que la concurrence que se font les organisations pour obtenir des fonds et de la visibilité.

« Le modèle d’affaires humanitaire actuel est réactif, inefficace et essentiellement axé sur l’offre. Les utilisateurs finaux ont donc rarement leur mot à dire en ce qui concerne le genre de produits et de services qu’ils reçoivent », a expliqué Mme Aviles.

« Quand je vois ce qui se passe dans notre secteur, je me dis que nous ne cherchons pas vraiment à aider les populations affectées. Si c’était le cas, nous ferions les choses très différemment. »

M. Seybolt s’appuie sur la théorie économique pour identifier les particularités du système : un oligopole de donateurs (un nombre limité de fournisseurs) et un oligopsone d’organisations humanitaires (un nombre limité de consommateurs).

Aucun pot d’or ne nous attend au pied de l’arc-en-ciel pour nous permettre de résoudre tout cela. C’est plus compliqué que ça.

Mme Aviles, qui participe également à l’initiative sur le Futur du financement humanitaire (Future Humanitarian Financing, FHF), une organisation qui tente de trouver de nouvelles approches pour financer l’aide d’urgence, a dit que le système comportait trop d’« éléments dissuasifs ».

« Cela peut sembler illogique, mais les humanitaires ne sont pas encouragés à explorer les stratégies de sortie en revoyant leur façon de faire des affaires ou en cherchant des solutions à l’extérieur de leur secteur. »

Occasions

Mme Bennett croit que le Sommet humanitaire mondial est une « occasion parfaite » d’aborder les problèmes systémiques. Or, alors que les changements nécessaires font l’objet de nombreuses discussions, les personnes qui posent les « questions difficiles » sont rares.

« Nous devons modifier le modèle d’affaires et nous attaquer à ces structures d’incitation. Tant que nous ne l’aurons pas fait, une grande partie des éléments de ce débat resteront lettre morte et nous ne parviendrons pas à comprendre les véritables raisons de notre échec à mettre en oeuvre notre programme de localisation. »

Mme Poole, qui a travaillé sur le rapport intitulé Looking Beyond the Crisis [Voir au-delà de la crise], un document publié en mai par FHF qui préconise notamment une approche de financement pluriannuel et un changement fondamental dans la division du travail, s’est elle aussi réjouie de voir l’importance accordée au financement humanitaire par le Sommet humanitaire mondial. Elle a cependant ajouté que le débat était trop « circulaire ».

Mme Poole a en outre critiqué l’idée d’obliger les donateurs à dépenser « localement » une somme précise d’argent. « Je suis très déçue de constater l’importance accordée à cet objectif de financement fixe. J’estime qu’il s’agit d’une réponse simpliste à un problème plus complexe », a-t-elle dit.

« Il semble que tout le monde cherche de grandes idées, de grandes solutions et de grosses sommes d’argent, mais ces choses n’existent tout simplement pas. Aucun pot d’or ne nous attend au pied de l’arc-en-ciel pour nous permettre de résoudre tout cela. C’est plus compliqué que ça. Il faut savoir comment ajuster le système pour que les incitations soient différentes. »

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