La Journée mondiale de l’aide humanitaire, célébrée le mardi 19 août, a apporté son lot de mauvaises nouvelles. Il y aurait en effet eu plus de décès de travailleurs humanitaires en 2013 que n’importe quelle année depuis que cette statistique est enregistrée. Au total, 155 travailleurs humanitaires ont été tués en 2013 – ce qui représente une augmentation de 66 pour cent par rapport à 2012 – et 305 autres ont été gravement blessés ou kidnappés, selon des informations récemment publiées par la Base de données sur la sécurité des travailleurs humanitaires.
Les agences des Nations Unies, les organisations non gouvernementales (ONG) et les universitaires cherchent des moyens pour limiter les risques encourus par leurs employés alors qu’ils interviennent dans un nombre croissant de crises humanitaires souvent violentes.
On s’interroge notamment sur la gravité du problème. Certains acteurs insistent sur le fait que l’humanitaire est une activité fondamentalement dangereuse. Selon Larissa Fast, qui enseigne la résolution de conflit à l’Institut Kroc d’études internationales pour la paix et a écrit un rapport intitulé Aid in Danger – The Perils and Promise of Humanitarianism [L’aide en danger – périls et promesses de l’humanitaire], l’augmentation du nombre de victimes est inquiétante, mais « ces chiffres ne veulent pas dire grand-chose lorsqu’ils sont pris hors contexte ».
Selon elle, l’augmentation du volume de travail humanitaire réalisé – les dépenses des gouvernements donateurs ont augmenté de près de 75 pour cent au cours de la dernière décennie – et l’amélioration du signalement des décès expliquent en partie le phénomène. « Il est logique que l’accroissement du nombre d’opérations mises en œuvre s’accompagne d’une hausse du nombre d’incidents », a-t-elle dit.
Elle reconnaît cependant que les travailleurs humanitaires sont aujourd’hui plus menacés et que de nombreux conflits impliquent des acteurs qui manifestent une certaine hostilité vis-à-vis des organisations étrangères. « Les organisations d’aide humanitaire sont prêtes à accepter davantage de risques et à rester à des endroits plus dangereux qu’elles ne l’étaient il y a 10 ans. »
Stratégies d’adaptation
Selon le rapport de Humanitarian Outcomes qui accompagne les plus récentes statistiques, il est essentiel de mettre en œuvre des mesures d’adaptation et d’ajustement pour limiter ces risques. Le rapport révèle notamment un nombre élevé d’attaques commises à l’encontre des employés d’ONG lors de déplacements. On sait depuis un certain temps déjà que les véhicules sont plus souvent ciblés par les attaques que les enceintes sécurisées. Or, c’est plus de la moitié des incidents violents survenus en 2013 qui se sont produits dans le cadre d’embuscades ou d’attaques sur la route.
Le rapport a identifié un certain nombre de stratégies ayant été employées pour limiter les risques, notamment des changements réguliers dans les routes empruntées, l’adoption d’un profil bas et l’envoi de patrouilles de reconnaissance sur les routes.
Les organisations d’aide humanitaire ont également cherché à renforcer la sécurité des déplacements en améliorant le partage de l’information. Au cours des dernières années, des organes de coordination ont été établis en Afghanistan, à Gaza, au Yémen et ailleurs pour aider les ONG à trouver des réponses à certaines questions d’ordre sécuritaire, comme de savoir quelles routes elles peuvent emprunter sans danger.
Le Safety & Security Committee for Lebanon (SSCL) est le plus récent organe du genre à avoir été créé. Il est financé par l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) et a pour mandat de faciliter le partage d’information entre les agences des Nations Unies et les ONG locales et internationales. Bien que faible, le niveau de violence a été continu au Liban tout au long de 2014. Les militants de l’État islamique (EI) se sont notamment emparés brièvement d’une ville de l’est du pays ayant une importance stratégique plus tôt cette année.
Lawrence Tucker-Gardiner, directeur du SSCL, a dit que le partage d’information aidait les ONG à éviter les risques inutiles. Il estime que les organisations d’aide humanitaire qui interviennent en Irak et en Syrie devraient développer des réseaux semblables.
Les réseaux ont été renforcés par leur capacité d’adaptation. Les premiers réseaux de partage d’information, créés il y a quelques années, encourageaient toutes les organisations à adopter les mêmes politiques en matière de sécurité, ce qui provoquait souvent des tensions. Les ONG craignaient en effet de perdre leur indépendance. « Les Nations Unies avaient une approche [de la sécurité] que l’on pourrait qualifier de protectrice, tandis que les ONG accordaient davantage d’importance à l’acceptation. Elles ont donc développé une certaine réticence vis-à-vis du partage d’information. »
Au fil du temps, toutefois, les réseaux de partage d’information sont devenus moins normatifs et ont plutôt tenté de donner aux organisations le pouvoir nécessaire pour élaborer leurs propres politiques. « Ce qui semble s’être très bien développé, c’est la reconnaissance du fait que le partage d’information n’est pas nécessairement lié à la stratégie. Les organisations peuvent partager des informations en matière de sûreté et de sécurité et déterminer ensuite ce qu’elles souhaitent en faire. »
Si les mesures visant à dissuader et à éviter les attaques constituent des solutions à court terme, l’objectif ultime des humanitaires est généralement de réussir à faire accepter leur travail par toutes les parties au conflit. Mme Fast, de l’Institut Kroc, a dit qu’il y avait eu, au cours des dernières années, une prise de conscience croissante de l’écart qui se creuse entre les travailleurs humanitaires et les personnes auxquelles ils sont censés venir en aide. Ce problème est en outre aggravé par les mesures de sécurité plus strictes que les organisations sont souvent contraintes d’adopter.
« Il faut revenir à la raison d’être de l’humanitaire », a-t-elle dit, ajoutant que la construction d’enceintes protégées pour abriter les travailleurs humanitaires crée un écart supplémentaire entre les étrangers et les populations locales. « Il faudrait, au lieu de réfléchir à de nouvelles façons de séparer les travailleurs humanitaires des personnes avec qui ils travaillent, trouver le moyen d’intégrer la dimension sécuritaire à la relation [entre les humanitaires et les bénéficiaires de l’aide]. »
Groupes islamistes
Parmi les pays où l’insécurité est la plus élevée, nombreux sont ceux qui abritent des groupes radicaux qui contrôlent de vastes zones. Quatre des six pays les plus dangereux au monde – l’Afghanistan, le Pakistan, la Somalie et la Syrie – servent en effet de refuge à des militants apparemment liés à Al-Qaida.
Les menaces à l’encontre des travailleurs humanitaires ont également augmenté en Irak au cours des derniers mois à mesure que le groupe militant qui s’est donné le nom d’État islamique (EI, auparavant connu sous le nom d’État islamique en Irak et au Levant – EIIL) s’emparait de vastes pans du territoire, entraînant du même coup le déplacement de centaines de milliers de personnes. Le retrait d’Afghanistan – un pays déjà dangereux – des forces dirigées par les États-Unis, prévu à la fin 2014, pourrait en outre permettre aux talibans de s’emparer d’une part encore plus importante du territoire afghan.
Il peut être très difficile pour les acteurs humanitaires de négocier avec ces groupes. Une nouvelle étude du Groupe de politique humanitaire de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), basé au Royaume-Uni, semble pourtant venir étayer l’argumentation de Mme Fast en faveur de la nécessité d’un plus grand engagement. Le projet de recherche, d’une durée de trois ans, s’est essentiellement intéressé aux travailleurs humanitaires qui ont dû traiter avec les talibans en Afghanistan et avec Al-Shabab en Somalie.
Ashley Jackson, l’auteure du rapport, a dit que le but était d’étudier de manière systématique les attitudes adoptées par les groupes islamistes vis-à-vis des travailleurs humanitaires. « Nous tenions à nous entretenir avec des combattants de rang inférieur, des commandants de niveau intermédiaire et de hauts responsables, car nous avions l’impression que cela n’avait pas été encore été fait. »
Le principal constat du rapport, a-t-elle dit, c’est que les organisations devraient consacrer des ressources importantes au développement et au maintien de relations avec des individus appartenant à tous les niveaux hiérarchiques des groupes djihadistes. « De nombreuses organisations ont peur de s’attaquer de front au problème », a-t-elle dit, ajoutant qu’elles sont souvent préoccupées par les coûts élevés que suppose le développement de tels réseaux en termes de ressources humaines et qu’elles craignent d’enfreindre les lois antiterroristes en interagissant avec des groupes interdits.
« Nous avons découvert que cette politique de discrétion (“don’t ask, don’t tell”) était très répandue et qu’il arrivait souvent que les cadres supérieurs s’écartent des programmes prévus en refusant d’admettre [qu’ils traitent avec des groupes djihadistes]. Ils disaient que l’accès dont ils bénéficiaient était dû à la protection des “communautés”. Les travailleurs présents sur le terrain nous ont cependant donné une tout autre version de l’histoire : ils ont en effet admis qu’ils devaient travailler en permanence avec Al-Shabab. »
Mme Jackson a ajouté que ce transfert de responsabilité au plus bas niveau hiérarchique pouvait donner lieu à des problèmes de corruption ainsi qu’à un manque de relations organisées et augmentait également le risque de malentendus entre les organisations d’aide humanitaire et les militants – des malentendus pouvant être à l’origine de meurtres et d’enlèvements.
Ces approches structurées ne semblent pas avoir été mises en place jusqu’à présent en Irak et en Syrie. Certaines des ONG qui opéraient déjà dans des régions maintenant contrôlées par EI ont été autorisées à rester et à offrir des services, mais certains de leurs employés ont été arrêtés par l’organisation islamiste.
Un employé d’une ONG œuvrant dans une zone contrôlée par EI en Syrie a dit que peu d’efforts avaient été déployés jusqu’à présent dans l’ensemble du secteur pour adopter des règles standardisées. Vu la législation antiterroriste en vigueur, les ONG craignaient que le fait de traiter avec EI ou d’autres groupes militants islamistes ne soit perçu comme une reconnaissance officielle de ces groupes. « Comment pouvons-nous rémunérer nos employés qui vivent dans cette zone en sachant qu’ils seront contraints de payer directement des taxes à EI ? » a-t-il dit.
Mme Jackson estime toutefois qu’il est beaucoup plus dangereux de ne pas négocier avec ces groupes. Elle a dit que la situation en Irak était peut-être encore trop instable pour permettre aux organisations d’aide humanitaire de commencer à intervenir dans les zones contrôlées par EI, mais qu’elles devraient réfléchir à la manière la plus sécuritaire de le faire.
« Ce qui est important, c’est d’engager rapidement un dialogue, même s’il s’agit seulement d’une communication informelle ou de discussions au sujet de potentielles négociations. Les organisations d’aide humanitaire peuvent ainsi plus facilement déterminer à qui elles devront s’adresser lorsque la situation leur permettra d’accéder à la zone en question », a-t-elle dit.
L’application d’autres méthodes pourrait être nécessaire pour faciliter l’accès aux régions contrôlées par les militants islamistes. Les humanitaires bénéficient de plus en plus souvent d’une formation en droit islamique qui leur permet de mieux comprendre les systèmes juridiques en place dans les zones où le droit international humanitaire (DIH) n’est pas reconnu de manière systématique. Mme Fast a précisé qu’elle était sur le point d’entreprendre un projet de recherche pour déterminer s’il est plus facile de négocier des accords avec des acteurs religieux ou avec des acteurs laïques.
jd/ha/cb-gd/ld
Les agences des Nations Unies, les organisations non gouvernementales (ONG) et les universitaires cherchent des moyens pour limiter les risques encourus par leurs employés alors qu’ils interviennent dans un nombre croissant de crises humanitaires souvent violentes.
On s’interroge notamment sur la gravité du problème. Certains acteurs insistent sur le fait que l’humanitaire est une activité fondamentalement dangereuse. Selon Larissa Fast, qui enseigne la résolution de conflit à l’Institut Kroc d’études internationales pour la paix et a écrit un rapport intitulé Aid in Danger – The Perils and Promise of Humanitarianism [L’aide en danger – périls et promesses de l’humanitaire], l’augmentation du nombre de victimes est inquiétante, mais « ces chiffres ne veulent pas dire grand-chose lorsqu’ils sont pris hors contexte ».
Selon elle, l’augmentation du volume de travail humanitaire réalisé – les dépenses des gouvernements donateurs ont augmenté de près de 75 pour cent au cours de la dernière décennie – et l’amélioration du signalement des décès expliquent en partie le phénomène. « Il est logique que l’accroissement du nombre d’opérations mises en œuvre s’accompagne d’une hausse du nombre d’incidents », a-t-elle dit.
Elle reconnaît cependant que les travailleurs humanitaires sont aujourd’hui plus menacés et que de nombreux conflits impliquent des acteurs qui manifestent une certaine hostilité vis-à-vis des organisations étrangères. « Les organisations d’aide humanitaire sont prêtes à accepter davantage de risques et à rester à des endroits plus dangereux qu’elles ne l’étaient il y a 10 ans. »
Stratégies d’adaptation
Selon le rapport de Humanitarian Outcomes qui accompagne les plus récentes statistiques, il est essentiel de mettre en œuvre des mesures d’adaptation et d’ajustement pour limiter ces risques. Le rapport révèle notamment un nombre élevé d’attaques commises à l’encontre des employés d’ONG lors de déplacements. On sait depuis un certain temps déjà que les véhicules sont plus souvent ciblés par les attaques que les enceintes sécurisées. Or, c’est plus de la moitié des incidents violents survenus en 2013 qui se sont produits dans le cadre d’embuscades ou d’attaques sur la route.
Le rapport a identifié un certain nombre de stratégies ayant été employées pour limiter les risques, notamment des changements réguliers dans les routes empruntées, l’adoption d’un profil bas et l’envoi de patrouilles de reconnaissance sur les routes.
Les organisations d’aide humanitaire ont également cherché à renforcer la sécurité des déplacements en améliorant le partage de l’information. Au cours des dernières années, des organes de coordination ont été établis en Afghanistan, à Gaza, au Yémen et ailleurs pour aider les ONG à trouver des réponses à certaines questions d’ordre sécuritaire, comme de savoir quelles routes elles peuvent emprunter sans danger.
Le Safety & Security Committee for Lebanon (SSCL) est le plus récent organe du genre à avoir été créé. Il est financé par l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) et a pour mandat de faciliter le partage d’information entre les agences des Nations Unies et les ONG locales et internationales. Bien que faible, le niveau de violence a été continu au Liban tout au long de 2014. Les militants de l’État islamique (EI) se sont notamment emparés brièvement d’une ville de l’est du pays ayant une importance stratégique plus tôt cette année.
Lawrence Tucker-Gardiner, directeur du SSCL, a dit que le partage d’information aidait les ONG à éviter les risques inutiles. Il estime que les organisations d’aide humanitaire qui interviennent en Irak et en Syrie devraient développer des réseaux semblables.
Les réseaux ont été renforcés par leur capacité d’adaptation. Les premiers réseaux de partage d’information, créés il y a quelques années, encourageaient toutes les organisations à adopter les mêmes politiques en matière de sécurité, ce qui provoquait souvent des tensions. Les ONG craignaient en effet de perdre leur indépendance. « Les Nations Unies avaient une approche [de la sécurité] que l’on pourrait qualifier de protectrice, tandis que les ONG accordaient davantage d’importance à l’acceptation. Elles ont donc développé une certaine réticence vis-à-vis du partage d’information. »
Au fil du temps, toutefois, les réseaux de partage d’information sont devenus moins normatifs et ont plutôt tenté de donner aux organisations le pouvoir nécessaire pour élaborer leurs propres politiques. « Ce qui semble s’être très bien développé, c’est la reconnaissance du fait que le partage d’information n’est pas nécessairement lié à la stratégie. Les organisations peuvent partager des informations en matière de sûreté et de sécurité et déterminer ensuite ce qu’elles souhaitent en faire. »
Si les mesures visant à dissuader et à éviter les attaques constituent des solutions à court terme, l’objectif ultime des humanitaires est généralement de réussir à faire accepter leur travail par toutes les parties au conflit. Mme Fast, de l’Institut Kroc, a dit qu’il y avait eu, au cours des dernières années, une prise de conscience croissante de l’écart qui se creuse entre les travailleurs humanitaires et les personnes auxquelles ils sont censés venir en aide. Ce problème est en outre aggravé par les mesures de sécurité plus strictes que les organisations sont souvent contraintes d’adopter.
« Il faut revenir à la raison d’être de l’humanitaire », a-t-elle dit, ajoutant que la construction d’enceintes protégées pour abriter les travailleurs humanitaires crée un écart supplémentaire entre les étrangers et les populations locales. « Il faudrait, au lieu de réfléchir à de nouvelles façons de séparer les travailleurs humanitaires des personnes avec qui ils travaillent, trouver le moyen d’intégrer la dimension sécuritaire à la relation [entre les humanitaires et les bénéficiaires de l’aide]. »
Groupes islamistes
Parmi les pays où l’insécurité est la plus élevée, nombreux sont ceux qui abritent des groupes radicaux qui contrôlent de vastes zones. Quatre des six pays les plus dangereux au monde – l’Afghanistan, le Pakistan, la Somalie et la Syrie – servent en effet de refuge à des militants apparemment liés à Al-Qaida.
Les menaces à l’encontre des travailleurs humanitaires ont également augmenté en Irak au cours des derniers mois à mesure que le groupe militant qui s’est donné le nom d’État islamique (EI, auparavant connu sous le nom d’État islamique en Irak et au Levant – EIIL) s’emparait de vastes pans du territoire, entraînant du même coup le déplacement de centaines de milliers de personnes. Le retrait d’Afghanistan – un pays déjà dangereux – des forces dirigées par les États-Unis, prévu à la fin 2014, pourrait en outre permettre aux talibans de s’emparer d’une part encore plus importante du territoire afghan.
Il peut être très difficile pour les acteurs humanitaires de négocier avec ces groupes. Une nouvelle étude du Groupe de politique humanitaire de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), basé au Royaume-Uni, semble pourtant venir étayer l’argumentation de Mme Fast en faveur de la nécessité d’un plus grand engagement. Le projet de recherche, d’une durée de trois ans, s’est essentiellement intéressé aux travailleurs humanitaires qui ont dû traiter avec les talibans en Afghanistan et avec Al-Shabab en Somalie.
Ashley Jackson, l’auteure du rapport, a dit que le but était d’étudier de manière systématique les attitudes adoptées par les groupes islamistes vis-à-vis des travailleurs humanitaires. « Nous tenions à nous entretenir avec des combattants de rang inférieur, des commandants de niveau intermédiaire et de hauts responsables, car nous avions l’impression que cela n’avait pas été encore été fait. »
Le principal constat du rapport, a-t-elle dit, c’est que les organisations devraient consacrer des ressources importantes au développement et au maintien de relations avec des individus appartenant à tous les niveaux hiérarchiques des groupes djihadistes. « De nombreuses organisations ont peur de s’attaquer de front au problème », a-t-elle dit, ajoutant qu’elles sont souvent préoccupées par les coûts élevés que suppose le développement de tels réseaux en termes de ressources humaines et qu’elles craignent d’enfreindre les lois antiterroristes en interagissant avec des groupes interdits.
« Nous avons découvert que cette politique de discrétion (“don’t ask, don’t tell”) était très répandue et qu’il arrivait souvent que les cadres supérieurs s’écartent des programmes prévus en refusant d’admettre [qu’ils traitent avec des groupes djihadistes]. Ils disaient que l’accès dont ils bénéficiaient était dû à la protection des “communautés”. Les travailleurs présents sur le terrain nous ont cependant donné une tout autre version de l’histoire : ils ont en effet admis qu’ils devaient travailler en permanence avec Al-Shabab. »
Mme Jackson a ajouté que ce transfert de responsabilité au plus bas niveau hiérarchique pouvait donner lieu à des problèmes de corruption ainsi qu’à un manque de relations organisées et augmentait également le risque de malentendus entre les organisations d’aide humanitaire et les militants – des malentendus pouvant être à l’origine de meurtres et d’enlèvements.
Ces approches structurées ne semblent pas avoir été mises en place jusqu’à présent en Irak et en Syrie. Certaines des ONG qui opéraient déjà dans des régions maintenant contrôlées par EI ont été autorisées à rester et à offrir des services, mais certains de leurs employés ont été arrêtés par l’organisation islamiste.
Un employé d’une ONG œuvrant dans une zone contrôlée par EI en Syrie a dit que peu d’efforts avaient été déployés jusqu’à présent dans l’ensemble du secteur pour adopter des règles standardisées. Vu la législation antiterroriste en vigueur, les ONG craignaient que le fait de traiter avec EI ou d’autres groupes militants islamistes ne soit perçu comme une reconnaissance officielle de ces groupes. « Comment pouvons-nous rémunérer nos employés qui vivent dans cette zone en sachant qu’ils seront contraints de payer directement des taxes à EI ? » a-t-il dit.
Mme Jackson estime toutefois qu’il est beaucoup plus dangereux de ne pas négocier avec ces groupes. Elle a dit que la situation en Irak était peut-être encore trop instable pour permettre aux organisations d’aide humanitaire de commencer à intervenir dans les zones contrôlées par EI, mais qu’elles devraient réfléchir à la manière la plus sécuritaire de le faire.
« Ce qui est important, c’est d’engager rapidement un dialogue, même s’il s’agit seulement d’une communication informelle ou de discussions au sujet de potentielles négociations. Les organisations d’aide humanitaire peuvent ainsi plus facilement déterminer à qui elles devront s’adresser lorsque la situation leur permettra d’accéder à la zone en question », a-t-elle dit.
L’application d’autres méthodes pourrait être nécessaire pour faciliter l’accès aux régions contrôlées par les militants islamistes. Les humanitaires bénéficient de plus en plus souvent d’une formation en droit islamique qui leur permet de mieux comprendre les systèmes juridiques en place dans les zones où le droit international humanitaire (DIH) n’est pas reconnu de manière systématique. Mme Fast a précisé qu’elle était sur le point d’entreprendre un projet de recherche pour déterminer s’il est plus facile de négocier des accords avec des acteurs religieux ou avec des acteurs laïques.
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This article was produced by IRIN News while it was part of the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Please send queries on copyright or liability to the UN. For more information: https://shop.un.org/rights-permissions
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