Aide humanitaire - Vers une augmentation de la participation des Émirats arabes unis

Non loin de l'entrée d'un camp de réfugiés syriens, situé à environ 80 km de la capitale jordanienne Amman, un immense drapeau des Émirats arabes unis hissé en haut d'un mât claque au vent.

Le camp de Mrajeeb al-Fhood, d'un coût estimé de 10 millions de dollars, a ouvert ses portes en 2013. Dirigé par l'Autorité du Croissant-Rouge des Émirats Arabes Unis, il offre l'hébergement et la sécurité à plusieurs milliers de réfugiés syriens. Ce camp est en outre un symbole important de la croissance rapide du portefeuille de l'aide extérieure des Émirats arabes unis.

Si la Jordanie - qui accueille plus de 600 000 réfugiés syriens - était le principal pays bénéficiaire de l'aide fournie par les Émirats arabes unis en 2012, d'autres pays comme l'Azerbaïdjan, le Bangladesh, la Bosnie-Herzégovine et le Soudan en ont également bénéficié.

En 2013, les bailleurs de fonds émiriens ont versé des contributions généreuses - en espèces et en nature - pour aider les victimes du typhon Haiyan aux Philippines. En avril, la Cheikha Jawaher Bint Mohammed Al Qasimi, épouse de l'Émir de Sharjah et Présidente du Conseil suprême des Affaires familiales des Émirats arabes unis, a été nommée Éminent défenseur par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Le pays projette d'allouer 0,7 pour cent de son revenu national brut à l'Aide publique au développement (APD), l'objectif fixé en 1970 par l'Organisation pour la Coopération et le Développement économique (OCDE).

Cependant, si les Émirats arabes unis ont été félicités pour avoir été le premier pays du Golfe à établir un ministère de la Coopération internationale et du Développement (MICAD) en 2013, le pays doit encore préciser quel type de bailleurs de fonds il souhaite être. Il lui reste à élaborer sa politique officielle d'aide.

« La [prochaine] politique d'aide étrangère déterminera la feuille de route qui permettra aux Émirats arabes unis d'atteindre leur objectif en devenant l'un des premiers bailleurs de fonds du monde », a dit la Cheikha Lubna Bint Kahlid Al Qasimi, ministre de la Coopération internationale et du Développement, dans un courriel adressé à IRIN.

« Le secteur de l'aide étrangère pourra ainsi produire et gérer un programme d'aide de qualité, ce qui permettra de renforcer l'efficacité et l'impact des activités de développement dans les pays partenaires, d'identifier un cadre de programmation de l'aide humanitaire, de mettre en ouvre des normes de suivi et d'évaluation, d'établir des partenariats internationaux et régionaux et d'améliorer la réponse humanitaire ».

L'aide des Émirats arabes unis en chiffres
 
Entre 2010 et 2012, l'APD des Émirats arabes unis a plus que doublé, passant de 410 millions de dollars à 1,06 milliards de dollars, selon le MICAD.

Le rapport aide/revenu national brut (RNB) a également augmenté, passant de 0,17 pour cent en 2010 à 0,22 pour cent en 2011 et à 0,31 pour cent en 2012. En avril 2013, le gouvernement a annoncé avec fierté que les Émirats arabes unis étaient le 16ème plus important bailleur de fonds du monde.

L'OCDE classe les Émirats arabes unis au 20ème rang par son aide au développement et au 19ème rang par son rapport APD/RNB.

Pendant la même période - de 2010 à 2012 - les Émirats arabes unis ont donné 4,46 milliards de dollars à plus de 130 pays au titre de l'aide étrangère par l'entremise d'ONG publiques et privées, de fondations et d'association caritatives publiques et privées, indique le MICAD.

En 2012, les Émirats arabes unis ont déboursé 1,6 milliard de dollars. Près de 87 pour cent de cette somme - soit 1, 4 milliard - ont été alloués à des projets de développement, comme les projets de production d'énergie, d'agriculture, d'infrastructures, d'atténuation du changement climatique, les projets liés à l'eau et à l'assainissement. Près de 7 pour cent de cette somme - soit 110 millions de dollars - ont été alloués à l'aide humanitaire, et notamment aux programmes d'aide alimentaire, de déminage, d'hébergement et de santé. Six pour cent - soit 97millions de dollars - ont été alloués à des associations caritatives, y compris celles qui interviennent dans le domaine de l'éducation religieuse et des évènements religieux saisonniers.

Les principaux pays bénéficiaires de l'aide allouée par les Émirats arabes unis en 2011 étaient (dans l'ordre) :
Oman, la Jordanie, le Kazakhstan, le Yémen, le Pakistan, la Libye, l'Afghanistan, la République du Soudan, Bahreïn et les TPO.

Les principaux pays bénéficiaires de l'aide fournie par les Émirats arabes unis en 2012 étaient (dans l'ordre) :
La Jordanie, les TPO, l'Afghanistan, le Pakistan, l'Azerbaïdjan, l'Érythrée, la Mauritanie, le Maroc, Bahreïn et la Fédération de Russie.

Selon une déclaration publiée par le MICA en janvier, les Émirats arabes unis ont dépensé 83,5 millions de dollars en réponse à la crise syrienne en 2012 et 2013.

Les Émirats arabes unis se sont engagés à verser une aide de 360 millions de dollars en 2013 et en 2014 pour répondre à la crise syrienne, a dit en janvier le Cheikh Mansour bin Zayed Al Nahyan, Vice-Premier ministre et ministre des Affaires de la présidence, selon les médias d'État. Une porte-parole du MICAD a indiqué que la somme de 54,7 millions de dollars avait déjà été déboursée.

Selon le Service de surveillance financière (FTS) des Nations Unies, une base de données mondiale en temps réel qui enregistre toutes les contributions humanitaires dans le monde - y compris l'aide allouée aux ONG, l'aide bilatérale, l'aide en nature et les dons privés - les Émirats arabes unis ont déboursé 72,4 millions de dollars pour la réponse syrienne en 2013. La somme supplémentaire de 266,5 millions de dollars a été enregistrée comme « contributions non affectées ».

[Sources : MICAD, OCDE, FTS]

Les Émirats arabes unis se classent déjà parmi les 20 premiers bailleurs de fonds, positionnés entre la 16ème et 20ème place, selon la manière dont « l'aide officielle au développement » est mesurée et les chiffres utilisés. [Voir la barre latérale]

Il est évident que les Émirats arabes unis - qui ont déboursé un milliard de dollars en APD en 2012, dont 41,5 millions de dollars en aide humanitaire - sont plus qu'un simple « bailleur de fonds émergent ». Mais il reste à déterminer quelle direction cette aide va prendre.

« Je pense que nous sommes loin de comprendre les tendances en matière d'octroi de l'aide dans le monde arabe, et plus particulièrement dans le Golfe », a dit à IRIN Maysa Jalbout, membre du Centre pour l'éducation universelle de la Brookings Institution et ancienne directrice générale de la Fondation de la reine Rania de Jordanie.

« Les motivations des bailleurs de fonds sont diverses. Elles sont parfois d'ordre religieux, parfois d'ordre personnel. D'autres encore sont motivés par les mêmes raisons que les philanthropes occidentaux - la reconnaissance, l'opportunité d'établir des partenariats », etc. ».

Mais elle a ajouté : « Les Émirats arabes unis ont un potentiel immense de contribution. Il ne faut pas sous-estimer la potentialité de leur influence stratégique ».

Une pléthore de bailleurs de fonds émiriens

Contrairement à d'autres organismes d'aide publique - comme le Département britannique pour le développement international (DFID) ou l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) - le MICAD n'est ni un bailleur de fonds direct, ni un exécutant direct. En effet, il se décrit comme un « responsable » qui coordonne ses bailleurs de fonds en proposant des lignes directrices en matière de formation et d'établissement de rapports.

Plus de 40 organismes émiriens, privés et publics, administrent l'aide étrangère. Les financements publics représentent un peu moins de la moitié de la totalité de l'aide extérieure des Émirats arabes unis (tous les fonds alloués à l'aide extérieure par des organismes émiriens, publics et privés). Ainsi, si l'APD a atteint 2,3 milliards de dollars entre 2010 et 2012, le montant de l'aide extérieure s'est élevé à 4,5 milliards de dollars sur la même période.

L'aide publique est déboursée sous forme d'aide budgétaire publique bilatérale et de prêts ou de financement à des conditions de faveur aux différentes fondations et organisations non gouvernementales (ONG) des Émirats arabes unis, y compris le Fonds Abu Dhabi pour le Développement, la Société du Croissant-Rouge des Émirats arabes unis, la Fondation Khalifa Bin Zayed Al Nahyan, la société Abu Dhabi Future Energy Company, Dubai Cares, la Fondation Al Maktoum, l'Association caritative de Sharjah et la Fondation Noor Dubai.

De plus, les Émirats arabes unis fournissent gratuitement des locaux aux agences des Nations Unies et aux ONG à la Cité humanitaire internationale (IHC) - où se trouve les bureaux d'IRIN au Moyen-Orient - et un dépôt de réponse humanitaire des Nations Unies (UNHRD) - l'un des entrepôts établis à travers le monde pour acheminer l'aide d'urgence sur les théâtres de catastrophes dans un délai de 48 heures. Une contribution de 16 millions de dollars a été attribuée à l'IHC par les Émirats arabes unis en 2012.

Transparence

On reproche parfois aux bailleurs de fonds arabes l'opacité de leurs politiques d'attribution de l'aide et le manque de transparence des flux d'aide, ce qui soulève des inquiétudes quant à l'efficacité et la viabilité.

« Des inquiétudes ont été formulées quant au manque de transparence concernant les montants alloués, les entités à qui le financement est accordé et l'utilisation de l'argent », a dit Steve Zyck, chercheur universitaire au sein du Groupe de travail sur les politiques humanitaires (Humanitarian Policy Group, HPG) de l'Institut de développement d'outre-mer (Overseas Development Institute, ODI) de Londres.

« Je ne parle pas de terrorisme ici - c'est insensé quand on parle d'aide officielle au développement arabe », a-t-il clarifié. « Ce que je veux dire, c'est que les autres parties prenantes, comme les agences des Nations Unies, les ONG et les autres organismes donateurs, ont eu des difficultés à comprendre ce qu'ils faisaient exactement, ce qui a compliqué la coordination ».

Selon les observateurs, ces craintes ont conduit les Émirats arabes unis à établir le Bureau pour la coordination de l'aide étrangère (OCFA) en 2008 afin de recueillir des données. L'OCFA a été rattaché au nouveau ministère.

Depuis 2009, les Émirats arabes unis publient des rapports annuels sur l'aide - disponibles en ligne - indiquant le montant des dons octroyés par ses bailleurs de fonds, les bénéficiaires par continent et par région, et les secteurs concernés. Bien que le MICAD ne soit pas membre du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE - qui représente les bailleurs de fonds dit « traditionnels » - il transmet ces données au CAD, comme l'OFCA le faisait auparavant.

« Les Émirats arabes unis ont réalisé des progrès remarquables en matière de collecte des données. Leurs rapports sont non seulement très détaillés, mais ils répondent également aux normes internationales », a noté Habiba Hamid, consultante indépendante en matière de gouvernance et d'aide.

« En très peu de temps, il y a eu une avancée importante. Il y a quatre ans, ils n'avaient pas de bureau des communications. C'était vraiment la cacophonie, l'aide provenait de nombreuses sources différentes, et il n'y avait pas d'institutionnalisation, mais ils ont inversé la tendance ».

Ces rapports annuels sont une fenêtre sur l'aide fournie par les Émirats arabes unis, mais certains pensent qu'ils manquent de détails importants sur la mise en ouvre, les résultats et le suivi des projets.

Si les rapports représentent un pas dans la bonne direction, a dit un travailleur humanitaire étranger présent aux Émirats arabes unis, ils se concentrent plus sur les données de départ que sur les résultats.

« L'important en matière d'aide, ce sont . les résultats, pas les premiers chiffres des dépenses. C'est juste un chiffre », a dit le travailleur humanitaire. « Il faut être très attentif aux évaluations de l'impact, qui ne sont pas encore incluses dans les rapports du MICAD, mais qui le seront bientôt, je l'espère ».


Quelle est la destination de l'aide humanitaire ?

Selon le rapport 2012 du MICAD - le dernier disponible - l'Asie occidentale (soit le Moyen-Orient, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie, selon la terminologie du MICAD) et l'Asie du Sud ont reçu les donations les plus importantes.

Les quatre principaux pays bénéficiaires de l'aide en 2012 étaient (dans l'ordre) : la Jordanie, les Territoires palestiniens occupés (TPO), l'Afghanistan et le Pakistan, mais des sommes importantes ont également été versées au Maroc, au Yémen, à l'Érythrée, à la Mauritanie et à la Fédération de Russie. [Voir la barre latérale]

Alors que la crise syrienne se poursuit, la Jordanie devrait à nouveau apparaître au premier rang de la liste des bénéficiaires communiquée dans le rapport 2013 du MICAD qui sera publié cette année.

Outre l'aide aux réfugiés syriens en 2012, les Émirats arabes unis et ses organisations d'aide ont fourni une assistance humanitaire au Pakistan, à la Somalie, au Sri Lanka et au Soudan. Ils ont également investi dans l'éducation religieuse et la construction de mosquées dans les pays musulmans, et parrainé le déplacement de musulmans pour le pèlerinage du Hadj.

Cependant, si la majorité des comptes-rendus des médias concernant l'aide fournie par les Émirats arabes unis - y compris ceux produits par le MICAD - semblent se concentrer sur ce type d'aide humanitaire et caritative, près de 87 pour cent des fonds débloqués par le pays en 2012 ont été alloués au développement.

« Les gens s'attardent sur le côté caritatif, mais cela ne représente qu'une très petite part du budget de l'aide », a dit un spécialiste de l'aide basé dans le Golfe. « Il est très clair, à la lecture des chiffres, que l'objectif est le développement. Le pays ne se contente pas de fournir des dattes et des chevaux ».

Il a ajouté : « Les Émirats arabes unis sont mal compris en tant que bailleur de fonds. Certains au sein des Nations Unies semblent même penser qu'il ne s'agit que d'une aide caritative et humanitaire, mais cela n'est pas le cas. Il s'agit principalement de développement ».

L'un des plus importants bailleurs de fonds des Émirats arabes unis en matière de développement est le Fonds Abu Dhabi pour le développement (ADFD). En 2012, il a déboursé 350 millions de dollars, ce qui représente plus d'un cinquième du portefeuille d'aide du pays.

Il a financé des projets d'infrastructures routières, d'infrastructures de transport et d'infrastructures hydrauliques en Éthiopie, au Kyrgyzstan, au Lesotho et en Sierra Leone. Il a accordé des subventions pour l'élaboration de projets en Afghanistan, à Djibouti, en Jordanie et au Maroc et il a signé un protocole d'accord avec la Banque asiatique de développement pour la mise en ouvre de programmes en Asie.
L'ADFD a également un portefeuille d'investissement global évalué à 267 millions de dollars et des participations dans 16 entreprises, y compris des hôtels, des entreprises du secteur immobilier et de sociétés de capital-investissement. En janvier 2014, il a annoncé qu'il financerait des projets d'énergie renouvelable à hauteur d'environ 41 millions de dollars.

Ces projets, établis en partenariat avec l'Agence internationale pour les énergies renouvelables, s'inscrivent dans un engagement général du gouvernement des Émirats arabes unis qui va débourser 350 millions de dollars au cours des sept prochaines années pour soutenir des projets d'énergie renouvelable dans les pays en développement.

« Nous souhaitons être un partenaire et un contributeur important du développement durable en offrant des prêts à des conditions avantageuses et des subventions publiques pour financer des projets de développement dans des secteurs cruciaux, y compris les énergies renouvelables, un pilier important pour le développement durable », a expliqué Mohammed Saif Al Suwaidi, directeur général de l'ADFD, à l'occasion du lancement de l'initiative.


Définitions

Mais certains considèrent que le rapport 2012 du MICAD utilise le terme « développement » au sens large du terme.

Près de 40 pour cent des fonds pour le développement ont été alloués aux « programmes généraux d'assistance » : l'argent a été versé directement aux gouvernements pour apporter un appui budgétaire et d'autres aides financières. Par exemple, sur les 101 millions de dollars alloués par l'ADFD en 2012 sous forme de prêts à des conditions de faveur, près de la moitié est allée au gouvernement érythréen pour l'aider à régler sa facture énergétique.

Le financement des « programmes généraux d'assistance » a baissé de 53 pour cent par rapport à l'année précédente ; l'allocation d'un milliard de dollars au gouvernement d'Oman représentait à elle seule plus de la moitié de la totalité de l'aide étrangère en 2011.

Si cette approche ne fait pas l'unanimité, l'aide budgétaire est de plus en plus souvent perçue comme une des formes de développement les plus abouties.

Cependant, l'examen de ces chiffres et de ces définitions soulève des interrogations sur les stratégies politiques plus globales et les objectifs politiques de l'aide des Émirats arabes unis.

Le personnel du MICAD a indiqué qu'il ne pourrait pas répondre aux questions spécifiques sur la stratégie, car la politique d'aide étrangère officielle était toujours en cours d'élaboration.

Engagement multilatéral

L'une des principales questions pour les agences des Nations Unies et les ONG internationales est de savoir si les émirats arabes unis augmenteront leurs financements par l'entremise d'organisations multilatérales.

En 2012, un peu plus de 12 pour cent de l'aide des Émirats arabes unis a été fournie de manière multilatérale (en augmentation de 5 pour cent en 2011), avec des fonds alloués à des groupes comme Oxfam, la Fondation pour la Faune Sauvage Africaine (AWF) et Roll Back Malaria.

L'année dernière, si les Émirats arabes unis n'ont pas contribué aux appels des Nations Unies pour la Syrie, ils ont fait don de 600 caravanes à un camp de réfugiés dirigé par le HCR en Jordanie. De plus, le Croissant-Rouge des Émirats arabes unis a apporté une contribution importante au Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF).

Une somme supplémentaire de 130 millions de dollars, collectée lors de la campagne 'Big Heart Campaign' de la Cheikha Jawaher, a été versée au HCR pour la distribution de fournitures médicales et de nourriture aux réfugiés de Jordanie, du Liban et d'Irak.

Cependant, malgré cet engagement, plusieurs projets récemment mis en ouvre par le Croissant-Rouge des Émirats arabes unis en Lybie, au Pakistan, en Somalie et au Yémen montrent que les organisations des Émirats arabes unis préfèrent diriger leurs propres opérations de secours et leurs camps.

Selon des analystes, les Émirats arabes unis, comme d'autres bailleurs de fonds du Golfe, se plaignent que les agences des Nations Unies les traitent comme des distributeurs d'argent et ne reconnaissent pas leurs idées et leurs capacités. Certaines ONG émiriennes considèrent les Nations Unies comme une menace pour leurs sources de financement.

Certains considèrent que la position des Émiriens est parfaitement légitime.

« Si les agences des Émirats arabes unis prennent des engagements multilatéraux, et Dubai Cares en est un bon exemple, elles choisissent également de travailler avec des personnes de leur réseau en qui elles ont confiance », a dit M. Hamid, spécialiste de l'aide et ancien chercheur au Centre d'études sur la gouvernance mondiale de la London School of Economics.

« Je pense que, en tant que pays, ils ont le droit de décider de la manière dont ils devraient donner leur aide. Il peut leur arriver de penser qu'ils sont mieux à même de répondre directement en s'appuyant sur leur propres relations qui, dans de nombreux cas, sont anciennes », a-t-il dit.

Si certains bailleurs de fonds préfèrent ne pas adhérer aux Nations Unies, celles-ci « sont au cour de la coordination humanitaire et de l'échange d'information », a dit un expert international de l'aide qui a travaillé aux Nations Unies à New York.

« Ainsi, tout bailleur de fonds qui souhaite que son argent soit utilisé de manière efficace en cas de réponse humanitaire devra travailler avec les Nations Unies pour la coordination et l'échange d'information. Sinon, les bailleurs de fonds risquent de dupliquer les efforts avec d'autres bailleurs de fonds ou même de travailler à contre-sens. Une aide coordonnée est plus efficace », a-t-il dit.

Mais Majed Abu Kubi, qui jusqu'à récemment dirigeait le bureau de liaison du Bureau de la coordination humanitaire des Nations Unies (OCHA) dans la région du Golfe, a dit que les Émirats arabes unis étaient un partenaire important et un membre de la communauté régionale et internationale des bailleurs de fonds.

Il a loué le MICAD pour son rapport annuel et a dit : « Nous travaillons en étroite collaboration avec l'OCFA et le MICAD depuis sa formation pour fournir une aide en matière de partage des évaluations des besoins et des rapports de situation afin que les équipes soient mieux préparées pour répondre aux crises humanitaires ».

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