Mettre fin à la « loterie de l'asile » en Europe

Emmad Saeed* et sa famille voulaient à tout prix échapper au conflit en Syrie, mais ils étaient peu enthousiastes à l'idée d'y assister depuis un camp de réfugiés poussiéreux en Jordanie. Ils ont donc payé des passeurs pour les amener en Europe. Ils espéraient rejoindre des parents en Allemagne ou en Suède, mais leurs passeurs leur garantissaient seulement qu'ils atteindraient le continent européen. C'est en Grèce que leur petit bateau a accosté.

Malheureusement pour M. Saeed, la Grèce a l'un des plus faibles taux de reconnaissance du statut de réfugié en Europe et les demandeurs d'asile sont souvent placés en détention jusqu'à ce que leur demande soit examinée, ce qui peut prendre jusqu'à six mois. L'Allemagne et la Suède affichent des taux de reconnaissance plus élevés, mais, jusqu'à récemment, les demandeurs d'asile qui avaient déjà déposé une demande en Grèce couraient le risque de s'y voir transférés s'ils tentaient de faire une seconde demande d'asile dans un autre pays membre de l'Union européenne (UE).

Aucune région du monde n'a réussi à harmoniser le traitement de ses demandeurs d'asile. Même les pays qui ont ratifié la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés l'interprètent et la mettent en ouvre différemment. Pour les demandeurs d'asile, il en résulte une sorte de « loterie de l'asile ». Ils peuvent être gardés en détention pendant des mois dans un pays pendant que leur demande est examinée - et finir par essuyer un refus -, alors que, dans un autre, ils sont reconnus comme réfugiés et ont le droit de travailler ou d'étudier pendant que leur demande est traitée.

Nulle part ailleurs qu'en Europe n'a-t-on autant débattu de ces divergences. Il y a plus de dix ans, les pays membres de l'UE se sont entendus sur le principe d'un Système d'asile européen commun (SAEC) et ont fixé la date butoir pour sa mise en place à 2012, mais les normes en matière de conditions d'accueil et d'octroi du statut de réfugié varient encore considérablement d'un pays à l'autre.

L'adoption du règlement Dublin II par l'UE en 2003 a été une étape cruciale dans l'établissement du système d'asile commun. Le règlement a pour objectif de décourager les demandeurs d'asile de déposer des demandes dans plusieurs pays. Dans cette optique, il établit une hiérarchie de critères permettant de déterminer quel État membre devrait être responsable du traitement d'une demande d'asile. Si le maintien de l'unité familiale et les considérations humanitaires font partie des éléments que les États doivent considérer, le critère du « pays de première entrée » a cependant été, en pratique, l'un des plus largement utilisés. Dans ce contexte, des milliers de demandeurs d'asile ont été transférés d'États comme l'Allemagne et la Suède vers des pays « de première ligne » comme la Grèce, l'Italie et la Pologne.

Un système imparfait

La majeure partie des transferts vers la Grèce ont cessé à la suite de deux décisions rendues par la Cour de justice de l'UE en 2011. La Cour a conclu que les demandeurs d'asile renvoyés en Grèce étaient parfois victimes de traitements inhumains ou dégradants, principalement en raison des conditions de détention notoirement médiocres du pays. On continue toutefois de procéder aux transferts des demandeurs d'asile vers d'autres pays ayant une mauvaise réputation en termes de détention et de traitement des étrangers, notamment la Hongrie, l'Italie et Malte.

Le règlement Dublin II a été largement critiqué. Ses détracteurs estiment en effet qu'il est fondé sur un Système d'asile européen commun (SAEC) qui n'est, pour l'instant, qu'un ensemble de normes minimales difficiles à appliquer en matière de conditions d'accueil, de procédures d'asile et de détermination du statut de réfugié.

Par exemple, la France a rejeté 84 pour cent des demandes d'asile déposées pendant le deuxième trimestre de 2012, alors que l'Allemagne en a seulement refusé 52 pour cent, selon les statistiques de l'UE. Pendant la même période, les ressortissants russes avaient plus de chances d'obtenir le statut de réfugié en France qu'en Belgique.

« Le système est basé sur une fausse hypothèse selon laquelle tous les pays respectent de la même manière les droits des demandeurs d'asile », a dit Ana Fontal, du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE), une alliance d'organisations non gouvernementales (ONG) qui viennent en aide aux réfugiés basée à Bruxelles.

Selon un rapport publié en décembre 2011 par le Service jésuite des réfugiés (Jesuite Refugee Service, JRS), le système de Dublin pénalise les demandeurs d'asile qui se réfugient en Europe et les encourage à contourner le système en faisant appel à des passeurs et à des trafiquants pour entrer illégalement dans les pays où ils auront de meilleures chances d'obtenir l'asile.

Par ailleurs, ce système ne fait rien pour assurer la distribution équitable du fardeau des demandes d'asile. Cecilia Malmström, commissaire européenne chargée des Affaires intérieures, a souligné que la plupart des demandes d'asile étaient déposées dans une poignée de pays membres et que le système d'asile commun devrait prévoir des mécanismes permettant de rééquilibrer les responsabilités des pays membres de manière plus égalitaire.

Emilie Wiinblad, haut fonctionnaire chargé des politiques au Bureau Europe du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR), a quant à elle fait remarquer que le règlement Dublin II n'était pas conçu pour assurer une distribution équitable des demandeurs d'asile. Elle doute qu'un mécanisme puisse permettre d'atteindre cet objectif et qu'il s'agisse de la principale finalité. « D'un point de vue légal, ce qui est le plus important, c'est que ceux qui ont besoin de protection puissent l'obtenir. Une distribution plus équitable des responsabilités dépendra ensuite de la solidarité », a-t-elle dit à IRIN.

Amendements au règlement Dublin II

En septembre de cette année, les membres de la commission des libertés civiles du Parlement européen se sont entendus sur une série d'amendements au règlement Dublin II. Ces amendements seront soumis à un vote final en décembre ou en janvier. S'ils sont approuvés, ils obligeront les États membres à fournir aux demandeurs d'asile davantage d'informations au sujet de leurs droits et une aide juridique gratuite s'ils décident de contester une décision de transfert. Ils comportent également des dispositions précises permettant de déterminer quand un demandeur d'asile peut être détenu, dans quelles conditions et pour combien de temps, même s'ils n'interdisent pas la détention des mineurs non accompagnés.

Les amendements, qui vont dans le même sens que les décisions rendues par la Cour au sujet de la Grèce, permettraient de suspendre le transfert des demandeurs d'asile vers les pays dont les procédures d'asile comportent des lacunes systématiques qui peuvent donner lieu à des traitements inhumains ou dégradants. Le texte inclut également des dispositions pour la création d'un système d'alerte précoce dont l'objectif serait d'identifier les défauts et les dysfonctions des systèmes d'asile nationaux avant qu'ils n'atteignent un point critique. Plusieurs questions demeurent toutefois en suspens quant au mode de fonctionnement de ce mécanisme.

Les critères permettant de déterminer quel État membre est responsable de traiter une demande d'asile demeurent largement inchangés, même si la définition du regroupement familial a été légèrement élargie.

Sylvie Guillaume, députée européenne et rapporteuse fictive sur la révision de Dublin, a indiqué que les amendements laisseraient encore « beaucoup de place à l'interprétation par les pays membres » et qu'il était peu probable que le nouveau système d'alerte précoce permette de créer « un régime de partage de responsabilité efficace faisant la promotion de la solidarité entre les États membres ».

« Le système doit changer »

Mme Fontal, de l'ECRE, croit aussi que les changements qui ont été apportés ne sont pas suffisants. « Nous sommes contents qu'il y ait eu des améliorations, mais le système doit changer à plus long terme », a-t-elle dit à IRIN.

La première étape, a-t-elle ajouté, aurait pour objectifs de renforcer les systèmes d'asile et d'améliorer des conditions d'accueil au niveau national. Des financements pour ce type d'efforts peuvent être obtenus par l'intermédiaire du Fonds européen pour les réfugiés (FER). Le Bureau européen d'appui en matière d'asile peut par ailleurs offrir des formations sur la détermination du statut de réfugié.

L'ECRE aimerait que le système accorde plus d'importance aux liens que les demandeurs d'asile pourraient avoir avec un pays en particulier à cause de leur famille ou de leur communauté. La prise en compte de ces considérations pourrait en effet permettre d'améliorer leurs perspectives d'intégration.

Mme Wiinblad, du HCR, a reconnu la nécessité de développer un système qui met davantage l'accent sur les liens familiaux. Elle a cependant signalé que les demandeurs d'asile, s'ils ont le droit de demander protection en vertu des lois internationales, ne peuvent pas nécessairement choisir dans quel pays ils veulent vivre. « Les réfugiés peuvent être contraints d'accepter la protection qui leur est offerte dans un pays tiers où ils sont en sécurité si celle-ci satisfait aux normes requises », a-t-elle dit à IRIN.

*nom d'emprunt

ks/cb-gd/amz