Du Rwanda à Haïti – quels progrès en matière de redevabilité ?

L’Évaluation conjointe de l’aide d’urgence au Rwanda (Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda - JEEAR), une évaluation de la réponse humanitaire des gouvernements et des organisations d’aide humanitaire au génocide de 1994 réalisée en 1996, a souligné, entre autres problèmes, la mauvaise coordination, la faible redevabilité (« accountability » en anglais) envers les survivants du génocide et la distribution d’aide aux auteurs des violences. Sa publication a suscité des réflexions et des questionnements chez les organisations d’aide humanitaire (ce qui adonné lieu à la création d’IRIN).

Le document a déclenché une campagne en faveur d’une meilleure redevabilité dans l’ensemble du secteur, en prônant notamment la mise en place de normes de programmation plus strictes, le développement d’une main-d’œuvre plus compétente et l’amélioration de la redevabilité envers les communautés affectées par les catastrophes.

LE JEEAR a donné lieu à la création de mécanismes de redevabilité tels que le Partenariat international pour la redevabilité humanitaire (Humanitarian Accountability Partnership International, HAP-I), le Projet Sphère – pour améliorer la redevabilité et les normes de qualité de la réponse aux catastrophes –, People In Aid, ainsi que le Réseau d’apprentissage actif pour la redevabilité et la performance de l’action humanitaire (Active Learning Network for Accountability and Performance in humanitarian action, ALNAP).

Selon un article publié en octobre 2011 par le Réseau des pratiques humanitaires (Humanitarian Practice Network, HPN) de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), un groupe de réflexion britannique, l’importance croissante accordée à la redevabilité est également liée à la nouvelle orientation adoptée par l’ensemble du secteur, qui privilégie des approches d’aide axées sur les droits, remettant ainsi à l’ordre du jour les principes humanitaires, et les efforts pour professionnaliser (et ainsi améliorer) gestion et stratégie. Au cours des dix dernières années, les organisations humanitaires ont en effet pris conscience de la nécessité d’évaluer l’impact de leurs efforts et de cesser de simplement mettre l’accent sur les dépenses. Par ailleurs, le secteur est de plus en plus compétitif et les bailleurs de fonds d’aujourd’hui accordent une grande importance aux études d’impact.

Les survivants des catastrophes – et les gouvernements des pays où elles se produisent – exigent eux aussi une plus grande redevabilité. Les technologies de l’information et des communications permettent aux survivants de se plaindre quand les choses tournent mal et d’exprimer leurs besoins prioritaires. Elles contribuent également à établir des liens entre les bailleurs de fonds et les communautés bénéficiaires.

Si les progrès réalisés depuis [la publication du JEEAR] semblent minimes, une « masse critique » s’est cependant formée, selon le directeur par intérim du HAP-I, Robert Schofield. Les acteurs humanitaires – des agences des Nations Unies aux petites ONG locales – ont pris conscience qu’elles ne pouvaient plus se permettre d’ignorer la question.

« On a l’impression que la redevabilité, qui évoluait auparavant de manière très progressive, est devenue beaucoup plus fondamentale grâce à l’émergence d’une masse critique », a-t-il dit à IRIN.

Selon Jacobo Quintanilla, directeur des projets d’information humanitaire chez Internews, une ONG internationale promouvant les médias locaux, la communication est le fondement de quatre éléments essentiels de la redevabilité – la transparence, la participation, la surveillance et l’évaluation – et permet par ailleurs d’assurer l’efficacité du feedback reçu.

Impact

Si les études sur la façon dont l’amélioration de la communication avec les personnes en détresse peut influencer les réponses humanitaires sont rares, des exemples probants suggèrent toutefois que l’amélioration de la redevabilité et de la communication avec les bénéficiaires permet la mise en œuvre de programmes plus utiles et plus pertinents. Par exemple, à la suite du tremblement de terre qui a frappé l’ouest de l’île de Sumatra en 2009, Catholic Relief Services a fourni des abris aux personnes affectées par la catastrophe en tenant compte de leurs besoins prioritaires. Son programme aurait ainsi obtenu un taux de satisfaction de 99 pour cent.

Lorsque, en 2011, infoasaid et les ONG internationales Action Aid et Vision Mondiale ont demandé aux communautés affectées par la sécheresse d’Isiolo, dans le nord du Kenya, quels étaient leurs besoins en matière d’information, celles-ci ont réclamé des mises à jour hebdomadaires des prix du bétail et des denrées alimentaires et des données concernant l’accès à l’eau et aux pâturages. Les organisations ont envoyé les mises à jour par messages textes. La plupart des bénéficiaires ont dit que c’était exactement ce dont ils avaient besoin et que cela leur avait permis d’améliorer leurs moyens de subsistance et « leur avait rendu la vie meilleure et plus facile », a dit Robert Powell, porte-parole d’infoasaid, qui utilise les technologies de l’information pour améliorer les communications entre les communautés, les médias et les organisations d’aide humanitaire.

Inversement, le manque de communication peut avoir des conséquences fâcheuses. Ainsi, des Haïtiens ont incendié un hôpital qui avait été mis sur pied par Médecins Sans Frontières (MSF) pour traiter les victimes du choléra parce qu’ils s’inquiétaient des problèmes de contamination. De la même façon, l’ONG Merlin, qui œuvre dans le domaine de la santé, a constaté que les survivantes des inondations au Pakistan n’utilisaient pas les services de santé qu’elle offrait parce que son personnel était entièrement masculin. Une fois la situation rectifiée, « le taux d’utilisation a fait un bond », a dit Richard Cobb, conseiller en matière de surveillance, d’évaluation et de redevabilité auprès de l’ONG Merlin.

Or, selon les personnes avec qui IRIN s’est entretenu, d’autres éléments de preuve sont nécessaires, et plusieurs organisations collectent actuellement de nouvelles données. « Il nous faut plus d’exemples pour établir le lien de causalité entre l’amélioration de la redevabilité et la qualité ou la rentabilité supérieure des programmes … les organisations d’aide humanitaire doivent présenter un bon dossier », a dit John Borton, expert en matière de redevabilité et co-auteur du JEEAR et de nombreuses autres évaluations.

Quand la redevabilité n’est plus un choix

Les changements sont très progressifs, et de sérieux obstacles demeurent. Parmi eux, le fossé existant entre les politiques et les pratiques et l’inadéquation de la coordination malgré les nombreuses discussions sur le sujet. Par ailleurs, l’importance accordée par les organisations d’aide humanitaire à leur autonomie a jusqu’à présent empêché la nomination d’un ombudsman externe dont le rôle serait d’évaluer la qualité de la performance humanitaire, tel que recommandé par le JEEAR et par une évaluation inter-agences sur la réponse apportée au tsunami de 2004 dans l’océan Indien.

L’émergence du concept de redevabilité humanitaire
Par l’intermédiaire du programme de transformation (« Transformative Agenda ») du Comité permanent inter-agences (IASC), les responsables des agences des Nations Unies et d’autres organisations humanitaires n’appartenant pas au système des Nations Unies ont fait de la redevabilité envers les survivants des catastrophes une priorité dans le but d’améliorer la qualité de l’aide fournie. En 2011, ils ont créé un groupe de travail sur la redevabilité envers les populations affectées par les catastrophes. Celui-ci aura pour mission de tester de nouvelles façons de travailler dans trois pays.

Des organisations comme le Projet Sphère, People in Aid, le HAP et l’ALNAP ont par ailleurs mis en commun leurs efforts afin de consolider leurs normes et standards de qualité dans le cadre de l’Initiative sur les standards conjoints.

L’utilisation créative des technologies de l’information et des communications dans les interventions humanitaires réalisées par les organisations d’aide humanitaire, les ONG et le secteur privé a fortement progressé en 2010 et en 2011. Des organisations comme Internews, infoasaid, UshahidiBBC Media Action et le réseau Communicating with Disaster Affected Communities continuent de se développer.

Le tremblement de terre qui a frappé Haïti en janvier 2010 et ses conséquences ont donné lieu à un véritable élan en faveur du changement.

Dix mois après le séisme, une épidémie de choléra s’est déclarée, infectant 500 000 personnes et faisant 7 000 victimes, selon Médecins sans Frontières. Des études ont permis d’associer l’épidémie au mauvais système d’évacuation des eaux usées d’un camp des Casques bleus des Nations Unies. En novembre 2011, l’Institut pour la Justice et la Démocratie en Haïti (IJDH), basé aux États-Unis, et le Bureau des avocats internationaux (BAI) [de Port-au-Prince] ont engagé des poursuites contre les Nations Unies et réclamé des centaines de millions de dollars en dommages.

En voyant les problèmes auxquels ont été confrontées les organisations humanitaires en Haïti, la Direction du développement et de la coopération (DDC), l’agence publique suisse de coopération au développement, s’est associé à la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), au Conseil international des agences bénévoles (International Council of Voluntary Agencies, ICVA), une association d’ONG, et au Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA) afin de renforcer la collaboration entre les groupes humanitaires internationaux et les gouvernements nationaux et d’ainsi améliorer la qualité de la réponse humanitaire.

Pendant ce temps, la FICR continue de travailler à l’élaboration d’une loi-type sur la facilitation et à la réglementation des opérations internationales de secours et d’assistance en cas de catastrophe (International Disaster Response Law, IDRL), mettant l’accent sur l’importance de collaborer avec les sociétés nationales de la Croix-Rouge afin d’aider les gouvernements à mieux se préparer et à développer leur législation en matière de gestion des catastrophes.

Le Département britannique pour le développement international (DFID) a pris cinq engagements en faveur du renforcement de la redevabilité dans ses décisions de financement. Il s’est notamment engagé à permettre aux bénéficiaires de s’exprimer davantage, à promouvoir une meilleure évaluation des impacts, à élaborer des normes permettant d’évaluer la redevabilité et à mettre l’accent sur l’importance de se conformer aux normes en matière de redevabilité.

Le nombre toujours croissant et la diversité des acteurs qui affluent sur le terrain pour intervenir dans les crises fortement médiatisées constituent un autre aspect du problème. À la suite du tremblement de terre de magnitude 7 ayant frappé Haïti en 2010, des milliers de groupes, incluant des organisations d’aide humanitaire, des missionnaires, des membres de la diaspora haïtienne, des scientologues et des célébrités comme Sean Penn, sont venus sur place pour tenter d’apporter leur aide – avec des résultats plus ou moins probants.

« Les crises majeures – la [famine dans la] Corne de l’Afrique, les inondations au Pakistan, le tremblement de terre à Haïti – représentent toutes un défi au niveau de la redevabilité », a dit M. Schofield, du HAP-I.

Parmi les mesures mises en œuvres par les organisations pour renforcer leur redevabilité, on peut notamment citer l’amélioration de la communication à double sens avec les survivants des catastrophes ; l’adoption de nouvelles approches de l’aide qui prévoient entre autres la distribution de sommes d’argent au lieu de vivres pour permettre aux communautés de faire leurs propres choix ; et la collaboration avec le Projet Sphère, le HAP-I et People in Aid, qui font la promotion des bonnes pratiques auprès des travailleurs humanitaires, en vue de créer des normes de redevabilité conjointes.

Il y a également eu des changements au niveau institutionnel. Le Comité permanent inter-agences (Inter-Agency Standing Committee, IASC), qui coordonne les partenariats humanitaires pour les agences des Nations Unies et les organisations extérieures, a identifié la redevabilité envers les survivants des catastrophes comme un principe-clé de son programme de transformation (« Transformative Agenda »).

Ce programme vise le renforcement du leadership, de la coordination et de la redevabilité [des organisations humanitaires] dans les réponses d’urgence, par la mise sur pied d’un groupe de travail ayant pour objectif l’amélioration de la transparence, des mécanismes de feedback, de l’examen des plaintes, ainsi que la participation à l’élaboration et à l’évaluation des programmes.

Aujourd’hui, les organisations n’ont guère le choix d’améliorer leur redevabilité. « Les populations affectées par les catastrophes peuvent désormais se faire entendre par l’intermédiaire des médias. Dans ce contexte, les organisations d’aide humanitaire sont forcées de reconnaître que la redevabilité [envers les communautés affectées par les catastrophes, ou « Forward Accountability »] n’est plus un choix mais bien une obligation », a dit Paul Knox-Clarke, directeur de la recherche et des communications à l’ALNAP.

Les Haïtiens ont utilisé Twitter pour exprimer leur frustration face à la lenteur de la réponse humanitaire au tremblement de terre de 2010. Avec l’aide de l’Institut pour la Justice et la Démocratie en Haïti (IJDH), une organisation basée aux États-Unis, un groupe d’Haïtiens poursuit les Nations Unies devant les tribunaux pour avoir déclenché l’épidémie massive de choléra qui a infecté 500 000 personnes et fait 7 000 victimes, selon MSF.

Les survivants des catastrophes et les communautés de la diaspora influencent directement et fortement les réponses humanitaires. En 2010, les survivants de l’éruption du volcan Merapi, en Indonésie, ont utilisé Twitter, les messages textes et Facebook pour raconter au monde ce qui se passait et ont envoyé leurs principales constatations au Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA). La diaspora somalienne a répondu directement aux demandes de financement pour une aide alimentaire publiées sur une carte interactive par le Conseil danois pour les réfugiés (Danish Refugee Council, DRC). De la même façon, des centaines d’Haïtiens de la diaspora ont participé à l’élaboration d’une carte des zones les plus durement touchées en utilisant OpenStreetMap

S’ajuster au rythme des changements

Selon M. Powell, d’infoasaid, de nombreuses organisations d’aide humanitaire ont des difficultés à s’ajuster au rythme des changements.

Les organisations d’aide humanitaire, qui sont traditionnellement réticentes à prendre des risques, doivent modifier leur approche – briser la dépendance envers les donateurs et établir des partenariats avec les entreprises privées (qui ont beaucoup d’argent à investir) – afin de créer des outils de communication à double sens économiquement viables et de meilleure qualité.

Un nombre croissant d’entreprises de technologies ont apporté leur aide à la suite de catastrophes. La plate-forme FrontlineSMS, permettant de transformer un ordinateur en centre de messagerie, a été utilisée pour suivre la propagation d’une maladie [animale] au Cambodge et pour dénoncer les violences faites aux enfants (en collaboration avec Plan International) au Bénin. À Haïti, Google a établi des listes de personnes disparues et Digicel, le plus important réseau de téléphonie mobile du pays, a utilisé ses dispositifs de localisation GPS pour enregistrer les déplacements de population après le séisme.

Au lieu de se considérer comme des œuvres de bienfaisance, les organisations d’aide humanitaire devraient commencer à se voir comme des prestataires de services, a dit M. Borton. Pour y arriver toutefois, les ONG doivent revenir à l’essentiel. « Pourquoi les organisations d’aide humanitaire existent-elles ? Cela ne devrait pas être pour perpétuer leur propre bureaucratie. Il ne tient qu’à elles de modifier leur programme de travail afin de mieux servir les populations. »

Répondre à la feedback

Si les communications sont une chose, répondre au feedback reçu en est une autre. Selon Madara Hettiarachchi, directrice adjointe de la redevabilité humanitaire de Vision Mondiale, de nombreuses organisations craignent la publicité négative et leur personnel redoute les critiques personnelles. Pourtant, répondre au feedback est le seul moyen de fournir aux populations l’aide dont elles ont réellement besoin.

Le feedback ne fonctionne que si l’organisation est prête à y répondre, s’il est culturellement approprié, et s’il n’ignore pas ou ne fait pas de doublons avec les mécanismes locaux préexistants de feedback, a dit M. Knox-Clarke, de l’ALNAP. Il doit également être conçu non pas simplement pour renforcer les structures de pouvoir au sein des communautés affectées, mais pour permettre aux groupes souvent négligés – comme les femmes, les enfants ou les aînés – de s’exprimer.

De l’importance des ressources humaines
La redevabilité envers les survivants des catastrophes – et l’établissement d’une meilleure communication à double sens avec eux – est « toujours le fait d’un nombre restreint d’individus appartenant à des organisations et qui, le plus souvent, ne disposent pas du soutien institutionnel et des ressources pour faire le travail de manière systématique ou, dans d’autres cas, n’ont tout simplement pas le savoir-faire nécessaire », a dit Jacobo Quintanilla, directeur des projets d’information humanitaire d’Internews. « Nous n’avons pas suffisamment de personnel compétent dans ce domaine pour faire bouger les choses. »

Un certain nombre d’initiatives ont été mises en œuvre au cours des dernières années afin de contribuer à l’établissement d’un noyau de travailleurs humanitaires suffisamment compétents et à la création de ‘forces d’intervention’ pouvant être déployées sans délai. Ces initiatives incluent notamment le Projet ECB (Emergency Capacity Building Project), créé par 15 organisations d’aide humanitaire britanniques afin de déterminer les principales compétences humanitaires exigées et le type de leadership qui fonctionne le mieux.

« Sans (...) un engagement en faveur du perfectionnement du personnel au sein des organisations, il ne se passera rien », a dit Jonathan Potter, directeur de People in Aid, créé en 1997 dans le but d’améliorer la gestion et les compétences techniques dans l’ensemble du secteur humanitaire.

Selon certains, les mécanismes de feedback qui dépendent des technologies favorisent les hommes jeunes qui habitent en ville, car ils représentent la plus grande proportion d’utilisateurs de téléphones portables et d’Internet. Or, si les femmes et les habitants des communautés rurales accusent un retard dans ce domaine, ils ont cependant de plus en plus souvent accès à la technologie mobile. Comme l’a dit un travailleur humanitaire à BBC Media Action : « Ils [les Somaliens] n’ont peut-être pas toujours quelque chose à manger, mais ils ont un téléphone portable. »

Les organisations prennent de plus en plus conscience de l’importance d’écouter les groupes souvent ignorés. Par exemple, Save the Children a créé des comités d’enfants afin de permettre à cette frange de la population de s’exprimer. Par ailleurs, de nombreuses organisations présentent les questionnaires de feedback sous la forme de pictogrammes, ce qui permet aux personnes analphabètes de donner leur avis.

Selon Derk Segaar, qui dirige la section des services de communication de l’OCHA, les mécanismes de feedback doivent être bien coordonnés pour éviter de créer de la confusion. C’est aussi ceux qui sont établis à l’avance qui fonctionnent le mieux. La Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) cherche ainsi à conclure des accords formels avec des fournisseurs de téléphonie mobile dans 50 pays exposés aux catastrophes naturelles afin de mettre en place des lignes d’urgence avant la survenue d’une catastrophe.

Or, la plupart des organisations ne disposent pas de moyens efficaces ou du personnel nécessaire – et avec les qualifications adéquates – pour collecter, analyser et répondre au feedback, selon un rapport du Collaborative Learning Project publié en 2011.

Observance

Si l’expertise en matière de redevabilité se développe, elle est toujours considérée par de nombreuses organisations comme une activité complémentaire plutôt que comme un élément essentiel d’une bonne programmation. Selon M. Borton, expert en matière de redevabilité, il reste beaucoup à faire.

D’après M. Powell, d’infoasaid, les organisations d’aide humanitaire qui œuvrent dans le Sahel disent manquer de temps et utilisent cet argument pour justifier leur réticence face à la mise en œuvre des suggestions concernant l’amélioration des interactions avec les survivants des catastrophes.

Si les efforts en faveur du renforcement de la redevabilité doivent venir des organisations elles-mêmes, les bailleurs de fonds peuvent toutefois les encourager à se conformer aux normes de redevabilité minimales. Certains s’inquiètent que l’application des normes ne soit qu’une formalité administrative pour faire plaisir aux donateurs. Selon M. Borton toutefois, « cela ne fonctionnera pas » si l’ensemble du secteur ne cherche pas à élever les normes à tous les niveaux.

Certaines organisations se distinguent des autres. Par exemple, l’Agence danoise pour le développement international (DANIDA) a encouragé les ONG à se conformer aux normes de qualité minimales du HAP-I, et l’Agence suédoise de coopération au développement (SIDA) s’efforce depuis plusieurs années de renforcer sa redevabilité. Le Département britannique pour le développement international (DFID) alloue quant à lui ses subventions pour les réponses d’urgence (accordées dans un délai de 72 heures) aux ONG considérées comme redevables envers les populations affectées par les catastrophes, selon un porte-parole.

Or, à l’heure actuelle, la coordination entre les bailleurs de fonds est faible, comme l’a mis en évidence l’échec des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, une initiative informelle et volontaire visant l’amélioration de la qualité de l’aide et le renforcement de la coordination entre les donateurs qui, selon M. Borton, « est un motif de désespoir ».

Pendant des années, les acteurs humanitaires ont refusé la mise en œuvre par un tiers, et le système « tente désespérément de préserver son autonomie », a dit M. Borton. « Avec le recul, on pourrait dire qu’il était absurde d’avoir créé des normes [Projet Sphère] qui sont au cœur de nos activités, mais sans s’engager à y donner suite ou à veiller à ce qu’elles soient respectées », a-t-il dit à IRIN.

Le HAP-I tente d’institutionnaliser l’observance en appelant tous ses membres à se conformer à des normes de qualité. Parmi les 82 organisations-membres, 13 sont déjà conformes aux normes HAP-I, mais la plupart sont des ONG de petite et moyenne taille. Les grandes fédérations d’organisations préfèrent généralement s’abstenir en raison notamment des difficultés qu’elles peuvent avoir à assurer le respect des normes par l’ensemble de leurs membres.

Il est également difficile d’évaluer la redevabilité des organisations qui travaillent surtout avec des partenaires – comme l’ONG Merlin, qui collabore avec les ministères de la Santé locaux. Dans ce contexte, l’observance des normes est encore plus importante et se résume surtout à l’établissement de partenariats constructifs et de qualité, selon M. Knox-Clarke, de l’ALNAP.

La réticence [des organisations] à être surveillées n’est pas toujours bien perçue. « Les médias locaux acceptent le pouvoir des organismes de surveillance sur les gouvernements et sur les différents acteurs – pourquoi ne ferions-nous pas la même chose ? », a fait remarquer M. Quintanilla, d’Internews. « Nous devrions mettre en place des mécanismes de surveillance pour tout ce qui est important pour les communautés … des gouvernements aux organisations humanitaires. »

S’il n’est pas réaliste d’imposer des normes, du moins dans un futur proche, les organisations qui font la promotion de la redevabilité devraient cependant « voir plus loin » et adopter l’orientation en faveur de la redevabilité des bénéficiaires mise de l’avant par le « programme de transformation » de l’lASC afin que tous les acteurs puissent commencer à utiliser les mêmes normes. « Ce serait un énorme progrès », a dit M. Borton.

Les progrès en matière de redevabilité vont probablement se poursuivre, mais de manière inefficace, a-t-il ajouté. M. Quintanilla attribue quant à lui le problème à l’aversion au risque des organisations d’aide humanitaire. « Le système humanitaire est très réticent à prendre des risques ... or il ne peut pas simplement continuer à faire les choses comme avant. »

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