COP 21 : victoires et déceptions

Le monde détient son premier accord universel sur le climat.

Adopté tard dans la nuit du samedi, sur une petite piste d'atterrissage en périphérie de la capitale française, l'accord de Paris est un traité de référence rassemblant 196 pays, unis dans lutte contre le changement climatique et ses impacts.

Près de deux semaines d'intenses négociations ont été synthétisées dans ce document unique de 31 pages reflétant un équilibre des intérêts ; un document consensuel pour des pays aux capacités et aux niveaux de développement inégaux.

Pour les pays riches comme pour les pauvres, il est synonyme de progrès, mais également de déception. Les groupes œuvrant en faveur de la justice climatique estiment que cet accord ne protègera pas les plus vulnérables, et c'est partiellement vrai.

1. Il n'empêchera pas les dangers du changement climatique

Malgré les différents éléments prévus par l'accord de Paris - y compris les contributions prévues déterminées au niveau national (INDC, pour Intended Nationally Determined Contribution) en matière de réduction des émissions - les scientifiques estiment que nous nous acheminons vers une hausse de la température mondiale de 2,7°C par rapport aux niveaux préindustriels d'ici à 2100.

En 2009, les pays participant à la conférence de Copenhague ont convenu, sur l'avis des scientifiques, qu'une hausse de 2°C constituait la limite au-delà de laquelle surviendrait un changement climatique irréversible, dangereux et potentiellement catastrophique. Les pays les plus vulnérables - en particulier les petits États insulaires, qui devront faire face à une perte de leur masse continentale en raison de l'élévation du niveau des océans - pensent que c'est trop. Ils ont milité en faveur d'un plafonnement absolu du réchauffement climatique à 1,5°C.

À Paris, les pin's « 1,5 to stay alive » (1,5 pour rester en vie) portés par de nombreuses délégations ont remporté un certain succès.

L'ambition est là - plus que n'osaient l'espérer nombre d'observateurs - mais pas les finitions.

L'accord de Paris évoque une limite de l'élévation des températures « nettement en dessous de 2°C », en affirmant que « l'action menée » doit être poursuivie pour la limiter à 1,5°C. Il demande au Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) de produire pour 2018 un rapport spécial sur les impacts d'un réchauffement climatique de 1,5°C.

La manière dont cette volonté se traduira par une réduction effective des émissions reste encore à déterminer. L'accord de Paris reconnaît l'existence d'un « écart significatif » entre les engagements actuels pris par les pays et les mesures nécessaires pour éviter que le changement climatique n'atteigne des niveaux dangereux.

2. Il est juridiquement contraignant sur certains aspects, pas sur la réduction des émissions

La réduction des émissions reste du ressort des gouvernements nationaux et bien qu'elle ne soit pas juridiquement contraignante, elle est encadrée par un système de contrôle.

L'accord de Paris prévoit un processus visant à accélérer la lutte contre les émissions tous les cinq ans. Il est prévu d'organiser un « dialogue de facilitation » en 2018 pour faire le point sur les efforts collectifs déployés par les différents pays. Les pays devront communiquer une nouvelle contribution nationale ou actualiser leur contribution d'ici à 2020, puis le faire à intervalle régulier de quelques années en se fixant à chaque fois de nouveaux objectifs plus ambitieux que les précédents.

Par ailleurs, un « bilan mondial » de l'ensemble des efforts menés (en matière d'adaptation, de financement, d'appui ou encore de réduction des émissions) sera effectué tous les 5 ans à compter de 2023.

L'accent est mis sur la transparence, avec l'obligation pour tous les pays de rendre « régulièrement » compte de leurs émissions et des efforts entrepris pour les réduire. Les pays en développement obéissent à des règles de communication « flexibles » tenant compte de leurs capacités en la matière.

Il existe toutefois une zone d'ombre au système : ses détracteurs reprochent au texte de ne pas traiter de la question des émissions liées au transport maritime et aérien qui, si elles étaient un pays, seraient le 10e plus gros pollueur du monde.

3. Il fixe un objectif d'économie verte

L'objectif à long terme de l'accord de Paris est de « parvenir au plafonnement mondial des émissions de gaz à effet de serre dans les meilleurs délais » et de parvenir à un « équilibre » entre les émissions et les « absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre » au cours de la deuxième moitié du siècle.

L'engagement a en effet été pris de tenter de réduire les émissions nettes à zéro au cours de la seconde moitié du XXIe siècle.

Si l'intention est ambitieuse, elle ne s'accompagne d'aucun calendrier spécifique.

L'accord autorise l'utilisation, à titre volontaire, de « résultats d'atténuation transférés au niveau international » - en d'autres mots, l'échange de quotas d'émission - avec l'obligation de veiller à l'intégrité environnementale et d'éviter le double comptage.

Il évoque toutefois un « accès universel à l'énergie renouvelable dans les pays en développement », en particulier en Afrique, via le renforcement du déploiement des énergies renouvelables.

Les énergies fossiles ne sont pas mentionnées une seule fois.

On touche sans doute au cœur même de l'impact potentiel de l'accord de Paris : fournir le point de départ - et l'élan - aux investisseurs pour qu'ils prennent des décisions différentes, aux pays pour qu'ils revoient le fonctionnement de leurs économies, et aux populations pour qu'elles changent leur mode de vie. Il s'agit d'amorcer une transition mondiale vers une économie verte.

De l'avis de Nicholas Stern, éminent économiste du climat, l'accord de Paris « créé d'énormes opportunités, les pays commencent à accélérer leur transition vers un développement et une croissance économique pauvre en carbone ».

4. Différence de traitement entre pays développés et pays en développement

L'accord de Paris vise manifestement l'équilibre.

La notion de « différentiation » est reprise tout au long du texte : en fonction de leur niveau de développement et de leur historique d'émissions, les pays ont des « responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives ».

Elle revient dans tout l'accord, marquant une distinction entre pays développés et en développement dans la quasi-totalité de ses dispositions - du financement à la reddition de compte transparente. Il est ajouté que les pays en développement agiront dans la mesure de leur capacité à le faire.

La réduction des émissions fait également l’objet d’une concession importante - en un signe d'assentiment vis-à-vis des grandes économies émergentes - en spécifiant qu'elle se fera « sur la base de l'équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté ».

5. Les pertes et préjudices sont reconnus - sans qu'aucun financement ne soit prévu

Il s'agissait de l'un des principaux points de désaccord de la conférence : comment faire face aux dommages causés par le changement climatique, en dépit des tentatives d'adaptation à ses impacts. Ces derniers incluent la perte de masse continentale résultant de l'élévation du niveau des océans, les dégâts engendrés par des événements météorologiques défavorables ou encore la perte des moyens de subsistance ou de la santé due à des régimes climatiques changeants.

C'est la première fois qu'un accord consacre une section entière à la notion de « pertes et préjudices », ce qui témoigne de la gravité de la question pour de nombreux pays.

Il y est question « de reconnaître la nécessité d'éviter et de réduire au minimum les pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques, notamment les phénomènes météorologiques extrêmes et les phénomènes qui se manifestent lentement, et d'y remédier, ainsi que le rôle joué par le développement durable dans la réduction du risque de pertes et préjudices ».
Bon nombre des pays et petits États insulaires les moins avancés représentés à la COP 21 ont insisté sur le fait qu'indépendamment des actions entreprises, certains d'entre eux se verront contraints de lutter contre les impacts du changement climatique découlant des actions passées.

L'accord de Paris prévoit la formation d'un groupe de travail sur les déplacements de population liés au changement climatique et d'un « centre d'échange d'informations » sur le transfert des risques - une sorte d'assurance. Il préconise la coopération et l'échange d'informations entre pays s'agissant des systèmes d'alerte précoce ; de la préparation aux situations d'urgence ; des phénomènes qui se manifestent lentement ; de la gestion complète des risques ; de la résilience des communautés, des moyens de subsistance et des écosystèmes ; des pertes « autres qu'économiques », reconnaissant ainsi les pertes culturelles éventuelles liées aux impacts du changement climatique.

Il y a eu arbitrage, avec les États-Unis dans le rôle de chef de file. L'accord de Paris est clair : il ne prévoit aucune obligation de compensation de la part des pollueurs, ni ne prétend servir de base à de telles obligations.

Mais des financements sont prévus.

6. Les pays pauvres recevront de l'argent - reste encore à savoir combien et comment

Conformément au principe de transition vers une économie verte au cœur de cet accord, il est spécifié que tous les flux financiers - qu'ils soient publics ou privés - devront évoluer vers des activités à faible émission de gaz à effet de serre et des investissements résilients.

À Copenhague, les pays riches s'étaient engagés à verser 100 milliards de dollars par an de 2020 à 2025. L'accord de Paris confirme cet engagement, en ajoutant que cet objectif chiffré n'est qu'un « niveau plancher » appelé à être revu à la hausse. Il aborde la question de la contribution financière des pays en développement, en spécifiant que la possibilité leur est donnée de contribuer davantage à titre volontaire.

Qu'en est-il de l'après 2025 ? L'accord suggère que les gouvernements adopteront un nouvel objectif commun, encore plus ambitieux, sans toutefois préciser quel en sera le montant ni quels en seront les contributeurs.

Les pays se sont engagés à faire preuve de davantage de transparence financière - un sujet de litige durant toutes les négociations - en rendant tous compte des fonds versés ou reçus.

Point décisif, les gouvernements se sont engagés à équilibrer les financements publics entre efforts d'atténuation et efforts d'adaptation, en augmentant sensiblement le financement de l'adaptation d'ici à 2020 afin d'aider les pays les plus vulnérables à lutter contre les impacts d'un monde plus chaud.

7. Il est prévu d'aider les pays à s'adapter

Certains des pays les plus pauvres du monde seront également les plus durement touchés par le changement climatique : une matrice combinant pauvreté, des régimes climatiques moins prévisibles, une dépendance vis-à-vis de l'agriculture et des infrastructures moins résilientes.

L'idée d'aider les pays à s'adapter au changement climatique est abondamment reprise dans l'accord de Paris, de même que celle d'atténuer ses effets. Il fixe un « objectif mondial » en matière d'adaptation consistant « à renforcer les capacités d'adaptation, à accroître la résilience aux changements climatiques et à réduire la vulnérabilité à ces changements ».

À l'instar de l'obligation de rendre compte des réductions d'émissions tous les cinq ans, l'accord contraint les pays à engager un processus d'adaptation en spécifiant qu'ils devront « présenter et actualiser périodiquement » ces stratégies. Un appui sera fourni aux pays en développement pour ce qui a trait à la planification, la mise en œuvre et la communication de leurs activités d'adaptation.

8. Il est fait mention des droits de l'homme

Mais uniquement dans le préambule.

Il est suggéré aux pays, lorsqu'ils prennent des mesures pour faire face au changement climatique, de « respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l'homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable, et le droit au développement, ainsi que l'égalité des sexes, l'autonomisation des femmes et l'équité entre les générations ».

Réintégré au texte en dernière minute, cet extrait a vocation à rappeler que même face à la gravité et à l'urgence des enjeux du changement climatique, les nations ne peuvent transiger avec les droits fondamentaux de leurs citoyens.
Une dernière considération :
Pour reprendre les propos du président de la COP 21, le ministre français des Affaires étrangères Laurent Fabius, l'accord est « différencié, juste, durable, dynamique et juridiquement contraignant ».

L'accord de Paris est plus ambitieux que prévu, et témoigne d'un effort manifeste pour équilibrer les intérêts des pays riches et ceux des pays pauvres. Ses dispositions ne protègeront pas les plus vulnérables, mais l'accord lui-même en convient.

Surtout, il jette les fondements sur lesquels l'action climatique à venir pourra prendra appui : il fournit un objectif unifié et incarne un changement de mentalité, tout en témoignant d'une confiance renouvelée dans un processus et un élan multilatéral, et permet sans doute l'un des éléments les plus critiques qui soient : l'espoir.

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