Alternatives aux camps de réfugiés : la politique peut-elle devenir la pratique ?

Kristy Siegfried

Rédactrice, section Migration

Depuis plusieurs années, les images les plus couramment associées aux réfugiés sont celles de vastes camps poussiéreux, composés de rangées de tentes abritant des milliers d’hommes, de femmes et d’enfants qui n’ont pratiquement d’autre activité que de faire la queue pour recevoir de l’aide humanitaire.

La réalité aujourd’hui est que seulement un peu plus d’un tiers des 17 millions de personnes réfugiées à travers le monde vivent dans des camps. Le reste vit en ville ou au sein des communautés, et mène une vie plus indépendante, bien que précaire.

La communauté humanitaire internationale a mis du temps à répondre à cette réalité, mais elle s’efforce désormais de rattraper le temps perdu, particulièrement compte tenu de la crise qui a fait plus de trois millions de réfugiés en Syrie. La majorité d’entre eux se sont installés dans les villes des pays voisins.

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), en particulier, a eu des difficultés à adapter son modèle traditionnel des camps pour s’acquitter de son mandat, qui consiste à assurer l’accès de tous les réfugiés à la protection et à l’assistance, où qu’ils vivent.

En 2009, l’agence a présenté une déclaration de politique générale sur la protection des réfugiés et les solutions en milieu urbain qui indiquait que les zones urbaines constituaient « légitimement un lieu où les réfugiés peuvent exercer leurs droits ».

Le HCR a fait un grand pas en avant avec la présentation d’une politique, intitulée « Alternatives aux camps » : l’agence s’engage à trouver des alternatives aux camps, chaque fois que c’est possible. Il s’agit de la première fois que le HCR reconnait officiellement que les camps devraient être une mesure de dernier ressort plutôt qu’une réponse par défaut à l’afflux de réfugiés. Cette reconnaissance a été largement saluée par la communauté des défenseurs des droits des réfugiés pour qui elle constitue un changement majeur, bien que tardif, dans son approche.

Entre la création du HCR au début des années 1950 et l’entrée en fonction de l’actuel Haut Commissaire Antonio Guterres en 2005, « beaucoup au sein de la communauté humanitaire pensaient que la place des réfugiés était dans des camps », a indiqué Jeff Crisp, ancien chef du service de l’évaluation et de l’élaboration de la politique de l’agence, dans le blog du groupe de revendication Refugees International, dont il est aujourd’hui le directeur des politiques et du plaidoyer.

Des camps plus difficiles à financer

La solution d’installer les réfugiés dans les camps a non seulement été plus pratique d’un point de vue logistique pour les fournisseurs d’aide humanitaire, mais elle a aussi souvent été préférée par les Etats hôtes qui considèrent que les camps permettent de réduire les risques de sécurité posés par les réfugiés et le fardeau qu’ils représentent pour les communautés et les économies locales. Cependant, alors que les crises des réfugiés s’inscrivent plus souvent dans la durée et que plus de six millions de personnes vivent en exil depuis cinq ans ou plus, il se révèle de plus en plus difficile de financer les camps.

Une part substantielle des financements est allouée aux nouvelles urgences mais, si la situation d’urgence prend fin dans un délai de 18 mois seulement, on note un affaiblissement du soutien des bailleurs de fonds », a dit Steven Corliss, Directeur de la Division de l'appui et de la gestion des programmes du HCR. Quand l’aide diminue, les programmes, comme les programmes d’accès à l’enseignement secondaire, sont les premiers touchés, mais les services de base finissent par en pâtir. Récemment, le Programme alimentaire mondial (PAM) a été contraint d’appliquer une réduction des rations alimentaires pour un tiers de l’ensemble des réfugiés africains, dont la majorité sont des réfugiés de longue durée confinés dans des camps.

La nouvelle politique du HCR reconnait que les camps restent une composante nécessaire du paysage humanitaire, particulièrement dans les situations d’urgence et lorsque les gouvernements hôtes insistent pour qu’ils soient mis en place. Cependant, elle ajoute que « ils sont cependant un compromis qui limite les droits et les libertés des réfugiés et souvent ils subsistent après la phase d’urgence et lorsque les raisons essentielles de leur existence ne sont plus d’actualité ».

« Les camps devraient être l’exception et, dans la mesure du possible, une mesure temporaire », indique la politique.

M. Corliss du HCR a expliqué que la politique était le résultat d’une discussion en interne et « d’une conviction selon laquelle il s’agit de la bonne approche et de l’approche la plus humaine …

« L’idée est de donner un vrai choix et une possibilité de vivre une vie plus digne aux individus », a-t-il dit à IRIN.

Sonia Ben Ali, directrice fondatrice d’Urban Refugees, une organisation non gouvernementale (ONG), a qualifié la nouvelle politique d’« évènement majeur » et a salué son approche fondée sur les droits humains. « Elle joue un rôle très important, car elle montre que le HCR reconnait que les camps n’offrent pas des conditions de vie décentes aux réfugiés qui y vivent », a-t-elle dit à IRIN.

De la difficulté d’obtenir l’engagement des Etats hôtes

Mme Ben Ali a ajouté que le succès de la politique dépendrait dans une large mesure de l’efficacité des efforts de plaidoyer, et notamment de l’efficacité des efforts entrepris pour convaincre les gouvernements hôtes que les alternatives aux camps sont non seulement meilleures pour les réfugiés, mais qu’elles peuvent aussi produire de meilleurs résultats pour les économies et les communautés locales.

« Nous devons répondre aux inquiétudes des Etats hôtes en matière de [sécurité et d’économie], et pour y parvenir, nous avons vraiment besoin de données probantes », a-t-elle dit.

M. Corliss a reconnu qu’il était nécessaire de rassembler plus de données pour montrer que les alternatives aux camps pourraient être bénéfiques aux communautés hôtes. Elles permettraient, par exemple, aux agences d’aide humanitaire d’investir davantage dans les infrastructures locales au lieu de financer des systèmes parallèles de fourniture de services dans les camps.

« Les réfugiés ont des atouts ; ils ont un grand potentiel humain qui peut stimuler l’économie. Il est très important de fournir des preuves pour pouvoir défendre cette idée ».

Des chercheurs du Projet d’innovation humanitaire de l’université d’Oxford ont entamé cette tâche avec uneétude récemment réalisée en Ouganda. Celle-ci montre que la majorité des réfugiés qui ont obtenu l’autorisation de s’installer et de travailler à l’extérieur des camps de réfugiés désignés ont réussi à assurer leur subsistance sans aide humanitaire.

Cependant, certaines personnes pensent que les efforts de plaidoyer fondés sur des données probantes n’aideront pas les Etats hôtes à surmonter leurs réticences, qui sont souvent moins liées à des inquiétudes réelles sur le fardeau des réfugiés sur les communautés locales qu’à ce que Lucy Hovil, une chercheuse au sein de l’Initiative internationale pour les droits des réfugiés, a qualifié de « réalpolitik » dans un article publié récemment.

Au Kenya, par exemple, le discours dominant est que les réfugiés somaliens représentent une menace pour la sécurité. En conséquence, des milliers de Somaliens installés à Nairobi ont été refoulés dans des camps au cours de ces six derniers mois.

Michael Kagan, directeur adjoint de l’Immigration Clinic à la faculté de droit William S. Boyd du Nevada, a dit que la politique d’alternatives aux camps était encourageante, mais « encore ambitieuse ».

« Il faut expliquer comment convaincre les gouvernements hôtes de donner plus d’autonomie aux réfugiés », a-t-il dit. « L’inconnue, c’est la réaction du HCR quand les gouvernements hôtes refuseront d’abandonner les camps. Est-ce que le HCR coopérera ? Est-ce qu’ils refuseront de le faire ? Jusqu’à quel point le HCR va-t-il faire pression ? Est-ce que le HCR reviendra aux platitudes plutôt qu’aux standards? Nous n’avons pas de réponse à toutes ces questions ».

Des changements nécessaires en matière de soutien aux moyens de subsistance

M. Corliss du HCR a reconnu que « la création d’un environnement favorable, en termes de droit et de politique » serait essentielle au succès de la nouvelle politique. Il a également souligné la nécessité d’un « changement fondamental dans la manière dont nous menons les programmes de moyens de subsistance ». Avant, le soutien aux moyens de subsistance était utilisé comme « une sorte de thérapie occupationnelle visant à occuper les populations des camps », mais M. Corliss a indiqué que le HCR s’orientait vers « une approche plus froide et plus axée sur le marché » qui permettrait aux réfugiés d’acquérir les compétentes nécessaires pour entrer sur le marché du travail d’un pays hôte ou travailler à leur compte.

M. Corliss a ajouté que le fait d’aider les réfugiés à développer des moyens de subsistance durables nécessite de fournir « un soutien global pendant un certain temps ».

Au cours de ces dernières années, le HCR et d’autres agences d’aide humanitaire ont testé différentes méthodes pour fournir ce soutien aux réfugiés installés dans les zones urbaines. « Les interventions basées sur les subventions en espèces seront très importantes », a dit M. Corliss, et elles présentent l’avantage de stimuler les économies locales. Le HCR a déjà recours aux interventions basées sur les subventions en espèces dans 94 opérations menées à travers le monde. Mais à plus long terme, il faudra travailler avec les partenaires locaux pour renforcer les infrastructures locales, telles que les systèmes de santé publique.

« Il s’agit d’une politique extrêmement ambitieuse et qui devra être appliquée progressivement », a-t-il dit à IRIN.

Des conseils vont être développés pour aider le personnel de terrain à appliquer cette politique et le HCR devra obtenir l’engagement de partenaires, y compris celui des ONG internationales, d’autres agences des Nations Unies et des bailleurs de fonds, et surtout des gouvernements hôtes.

M. Kagan a expliqué que les réfugiés qui vivent à l’extérieur des camps ont davantage besoin de droits que d’aide – « le droit de travailler, le droit d’envoyer leurs enfants à l’école. Voilà ce dont les réfugiés ont besoin dans les villes », a dit M. Kagan. « Ils ont besoin de droits pour reconstruire leur vie dans la dignité. Et pour cela, il faut que les gouvernements s’engagent ».

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