Violences urbaines — un nouveau terrain pour les travailleurs humanitaires

Quelques organisations d’aide humanitaire sortent peu à peu de leur champ d’action habituel que sont la guerre et les catastrophes naturelles pour s’attaquer aux conséquences de la violence criminelle à grande échelle en milieu urbain. Cela soulève des questions concernant le cadre juridique de telles interventions et les méthodes de travail employées.

Il est délicat pour les organisations non gouvernementales (ONG) d’aide humanitaire de savoir si elles doivent intervenir et de quelle manière, c’est-à-dire pour combien de temps, sur quelle base juridique et selon quelle stratégie. Si les cartels de drogues et autres groupes criminels font souvent des victimes, les violences qu’ils génèrent ne sont pas couvertes par les Conventions de Genève, qui régissent depuis plus de 60 ans les interventions humanitaires en contexte de guerre.

« S’il n’y a pas de conflit déclaré, mais que toutes les caractéristiques qui définissent une guerre en terme d’intensité des violences et d’organisation des groupes armés sont présentes, la question est de savoir quelles normes et quelles règles appliquer », a dit Robert Muggah, professeur à l’Institut des relations internationales de l’université catholique de Rio de Janeiro et directeur de recherche à l’Institut Igarapé, un groupe de réflexion brésilien axé sur la prévention et la réduction de la violence.

« Quelles lois s’appliquent lorsqu’une organisation internationale négocie un accès aux populations civiles avec les chefs des cartels de drogues ou des groupes d’autodéfense illégaux ? De quelle forme d’immunité le personnel peut-il bénéficier ? Quelles procédures doivent être appliquées pour traiter avec l’armée et la police ? Dans la plupart des cas, les organisations humanitaires poursuivent tout simplement leur difficile tâche d’apporter de l’aide en limitant au maximum les préjudices et elles ont peu de temps pour réfléchir à ce genre de questions épineuses », a-t-il dit à IRIN.

Négocier l’accès

En 2008, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) a lancé un projet pilote d’une durée de cinq ans pour négocier l’accès des travailleurs humanitaires à certains bidonvilles de Rio de Janeiro. L’association Médecins Sans Frontières (MSF) a quant à elle mis sur pied des cliniques mobiles qui sillonnent les quartiers les plus violents de Tegucigalpa, la capitale du Honduras, où les soins médicaux d’urgence ont presque disparu en raison des violences liées à la drogue et aux gangs.

« Des organisations comme le CICR et MSF ont clairement déclaré leur intention d’intervenir [dans] les centres urbains touchés par les conflits ou d’“autres situations de violence”. Elles commencent cependant à peine à réfléchir aux implications pratiques », a dit M. Muggah, qui est également coordinateur de l’HASOW (Action humanitaire hors situation de guerre).

Créée en 2011, l’HASOW est une initiative internationale prévue pour durer deux ans, qui enquête sur les implications juridiques de l’action humanitaire dans de telles situations, les changements que cela engendre au sein des organisations humanitaires internationales et les conséquences de ces interventions.

Selon M. Muggah et d’autres analystes, intervenir dans un contexte de violence urbaine oblige les travailleurs humanitaires à revoir leur mode de fonctionnement, qui favorise généralement les interventions brèves. La médiation et la prévention des conflits sont en effet des activités complexes qui demandent du temps.

Ces conflits dans ce qu’on appelle les « zones grises », qui opposent l’État à, par exemple, des gangs de narcotrafiquants urbains, ont un coût humanitaire croissant. Depuis 2006, la guerre contre les cartels au Mexique aurait fait entre 50 000 et 110 000 morts, dont la plupart étaient des citoyens ordinaires qui n’avaient aucun lien avec les gangs ou les forces de sécurité.

Bien que le taux d’homicide ne soit pas forcément plus élevé en ville qu’en milieu rural, a remarqué la Banque mondiale dans un rapport daté de 2010, « dans de nombreuses villes, notamment celles qui connaissent une croissance démographique rapide, une convergence de multiples facteurs peut, en l’absence de réponses adéquates, accroître le risque de violences déstabilisatrices. »

« L’applicabilité ou non d’un cadre légal international en matière de droit humanitaire ne devrait pas être un problème. Ce sont sur les conséquences de ces violences, quelle que soit leur nature, qu’interviennent les organisations humanitaires », a dit Elena Lucchi, consultante dans le domaine de l’humanitaire et ancienne conseillère de MSF dans les problématiques urbaines. « Les décisions ne devraient pas provenir de dilemmes concernant un quelconque cadre juridique. »

Le risque serait que les gouvernements rejettent les interventions humanitaires afin de sauver leur réputation et de protéger leur souveraineté dans ces « situations autres que la guerre », a ajouté Mme Lucchi.

« Situations autres que la guerre »

Les violences urbaines (chroniques ou à court terme) peuvent avoir différentes origines — violence politique, crime organisé, narcotrafic — et seuls quelques scénarios se prêtent facilement à des interventions humanitaires, a dit François Grünewald, directeur général du groupe français de recherche, de formation et d’évaluation Urgence, Réhabilitation et Développement (Groupe URD).

En ce qui concerne les violences engendrées par le crime organisé, les organisations humanitaires sont assez limitées, a dit M. Grünewald à IRIN. Même s’ils étaient applicables, les principes humanitaires (neutralité, ne pas faire de tort, etc.) ont peu d’effet sur les gangs.

« Les acteurs de ce genre de violences urbaines n’ont rien à faire de l’humanitaire », a-t-il dit. « Dans la plupart des situations de guerre, les groupes ont un objectif, que ce soit contrôler un territoire ou être reconnus et acquérir un certain pouvoir politique. Et lorsque vous avez un tel objectif, vous ne pouvez pas faire n’importe quoi. Ces acteurs ont une motivation politique, ils ont soif de reconnaissance. Ils peuvent être enclins à dialoguer avec les acteurs humanitaires. Mais les cartels de la drogue au Mexique n’en ont rien à faire. Ils tuent, c’est tout. »

Selon M. Grünewald, les rares organisations susceptibles d’intervenir dans ce cas sont, entre autres, MSF, grâce à son mandat exclusivement médical, et le CICR, en raison du lien particulier qu’il entretient avec les autorités et les acteurs non étatiques comme les gangs.

De son côté, Médecins du Monde a envoyé des missions exploratoires en Bolivie et au Mexique afin d’évaluer les impacts de la violence urbaine sur la santé.

Selon Nicolas Moyer, directeur général de la Coalition humanitaire canadienne, la violence n’est qu’un aspect d’un défi plus large : celui d’intervenir de manière efficace en milieu urbain. Selon les experts, la réponse humanitaire au séisme de 2010 en Haïti, qui a fait plus de 220 000 morts et laisse plus de 350 000 déplacés trois ans plus tard, a révélé les lacunes des interventions humanitaires en milieu urbain.

Chercher de nouveaux outils

Les travailleurs humanitaires manquent notamment d’outils pour mesurer les progrès et les besoins dans les zones urbaines.

MSF a récemment mené des évaluations de l’accès aux soins au Guatémala, au Honduras et au Mexique et a découvert que dans certaines villes, les violences avaient tellement perturbé les prestations de services essentiels que la plupart des besoins urgents de la population n’étaient pas satisfaits.

« Les professionnels de la santé ne veulent pas travailler dans les zones les plus violentes telles que les périphéries des grandes villes du Mexique et du Honduras, car ils craignent pour leur propre sécurité », a dit Gustavo Fernandez, directeur de programme pour MSF au Guatémala, au Honduras, en Irak, au Liban, au Soudan, et au Soudan du Sud. « Cela crée un manque. Les structures de santé existantes ne peuvent pas absorber la demande. »

Outre les cliniques mobiles qu’elle gère au Honduras, l’organisation MSF s’est associée avec le ministère de la Santé pour travailler main dans la main avec le personnel des centres hospitaliers, qui sont parfois très peu nombreux, en apportant des soins, des médicaments et des formations. « Nous travaillons toujours avec le personnel [du ministère de la Santé] pour qu’ils puissent poursuivre les soins dans les centres hospitaliers au départ de MSF », a dit Laurence Gaubert, chef de mission pour MSF au Honduras.

En outre, MSF collabore étroitement avec les pompiers locaux, car ce sont les seuls capables de répondre aux urgences médicales dans les zones urbaines en conflit.

Selon Mme Lucchi, les organisations humanitaires doivent adapter leurs méthodes d’évaluation des progrès dans ce genre d’environnement.

« Pour les organisations d’aide médicale, qui travaillent souvent dans des environnements fermés comme les camps de réfugiés, un indicateur de succès serait la réduction de la mortalité », a-t-elle dit. « Dans les situations de longue durée [dans des agglomérations urbaines...], ce genre de seuil d’urgence n’est pas vraiment approprié. Il est donc essentiel de chercher d’autre façon de mesurer et de contrôler [les progrès]. »

Les évaluations capables de faire la différence entre les besoins urgents et les besoins chroniques dans les zones urbaines caractérisées par une extrême pauvreté, un système de santé insuffisant et une mauvaise gouvernance, sont encore rudimentaires. Il est donc difficile pour les travailleurs humanitaires de mesurer les impacts de leur activité alors que les besoins sont nombreux et persistants.

Séparation entre humanitaire et développement

Selon les spécialistes de l’humanitaire, les violences urbaines mettent en évidence la séparation de plus en plus ténue entre les interventions humanitaires et de développement.

Alors que dans les situations de conflits « classiques », la coordination entre ces deux domaines commence à s’améliorer, les violences urbaines posent de nouveaux dilemmes, a dit M. Muggah.

En milieu urbain, une organisation humanitaire ne peut pas fonctionner de la même manière que, par exemple, dans un conflit interethnique, a dit M. Fernandez, de MSF. « Dans un contexte [urbain], les [infrastructures locales existantes] n’ont pas disparu, même si elles sont perturbées et incapables de répondre à certains besoins essentiels. Les acteurs sont toujours présents. Dans un souci de continuité et afin de mener une démarche globale, les organisations humanitaires doivent travailler en coordination avec tous les autres acteurs. »

Dans les camps de réfugiés en milieu rural, les organisations humanitaires doivent composer avec peu d’organes publics ou d’agences internationales. En ville, leur légitimité dépend en grande partie de leur capacité à travailler à long terme avec les autorités sur plusieurs échelles (ville, municipalité, district, collectivité territoriale), ainsi qu’avec d’autres ONG et les services publics, a dit M. Muggah.

« Pour certaines organisations d’aide au développement, il est naturel de renforcer les structures locales. Cela est plus difficile pour de nombreuses organisations humanitaires. Ces dernières ont tendance à préférer se substituer aux structures existantes, plutôt qu’à les renforcer et développer les capacités, ce qui est pourtant essentiel dans ces milieux urbains. »

Selon M. Moyer, de la Coalition humanitaire, les interventions en milieu urbain ont suscité et vont continuer à susciter des débats concernant les principes fondamentaux. « Un véritable mandat humanitaire consisterait à intervenir brièvement pour sauver des vies, alors que pour répondre aux violences urbaines, il faut mener des actions coordonnées à long terme [...] Je ne pense pas que quiconque s’y oppose. Je pense que les parties prenantes sont curieuses de voir ce que cela implique et quels pourraient en être les résultats. »

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