quelle est l’efficacité de l’autorité pakistanaise de gestion des catastrophes ?

L’Autorité pakistanaise de gestion des catastrophes (National Disaster Management Authority, NDMA) est un organe de « mise en oeuvre, coordination et suivi » de la gestion de catastrophes créé peu après le séisme qui a fait plus de 87 000 morts en 2005 dans le nord du pays.

Le gouvernement souhaitait que la NDMA prévienne les catastrophes naturelles et intervienne lors de leur survenue. Remplit-elle son objectif ? Les avis sont mitigés.

« Actuellement, nous observons des problèmes dans la gestion des catastrophes – et nous nous demandions justement comment la sécheresse et la famine avaient pu se produire à Tharparkar malgré l’existence d’organes de prévention des catastrophes », a dit à IRIN Mushtaq Ahmed Jan, maître de conférences au Centre de préparation et de gestion des catastrophes de l’université de Peshawar. Il en accuse le Bureau météorologique, qui n’a pas réussi à prévoir les faibles précipitations, et des erreurs de gestion à plusieurs niveaux.

D’autres experts sont du même avis. La gestion des catastrophes au Pakistan « n’est pas très efficace », a dit à IRIN Abuturab Khan, chargé d’enseignement à l’Institut de technologie de l’information COMSATS d’Abottabad. M. Khan est l’un des auteurs du rapport Natural hazards and disaster management in Pakistan (Risques naturels et gestion des catastrophes au Pakistan) publié en 2008 par les Archives personnelles RePEe de Munich.

« La gestion des catastrophes a pour but de réduire ou d’éviter d’éventuelles pertes dues à des risques, d’assurer une assistance prompte et appropriée aux victimes de catastrophe et de parvenir à un rétablissement rapide et effectif », explique le rapport. La capacité du Pakistan à y parvenir y est remise en question. Selon le rapport, d’importantes lacunes demeurent dans la réponse aux différents besoins de la population en cas de catastrophe.

« Ces organes manquent de coordination et d’expertise et pâtissent d’une mauvaise gouvernance », a dit M. Khan. Depuis la catastrophe de 2005, les glissements de terrain, les séismes, les sécheresses, les cyclones et les inondations ont tué plus 4 000 personnes et déplacé des dizaines de millions d’habitants.

Brig Kamran Zia, responsable des opérations de la NDMA, estime cependant que l’organisme a fait d’importants progrès dans sa courte histoire. « Nous avons beaucoup appris depuis que nous avons commencé », a-t-il dit, ajoutant que l’organisme avait « énormément amélioré sa capacité ».

Selon lui, la NDMA est un organisme « très efficient » qui, malgré le peu de personnel et de ressources, a fourni d’importants efforts pour améliorer la formation de ses employés. Il a félicité les équipes de la NDMA pour avoir appris des techniques de sauvetage en milieu urbain et autres et pour avoir répondu aux récentes catastrophes avec « une grande efficacité » lorsqu’elles ont été appelées à le faire. « Notre processus d’apprentissage se poursuit », a-t-il dit.

M. Zia a ajouté que des efforts étaient également fournis pour développer les capacités à l’échelle des districts et des communautés.

La structure, son personnel et ses partenaires

Le président de la NDMA est nommé par le premier ministre et dirige depuis Islamabad une permanence téléphonique d’urgence pour répondre aux situations de catastrophe.

Le personnel de la NDMA est composé de spécialistes (dont des équipes de sauvetage en milieu urbain) et d’employés locaux répartis dans tout le pays. L’organisme dispose de stocks de secours d’urgence et travaille en collaboration avec l’armée lorsque des hélicoptères, des bateaux et des véhicules sont nécessaires. En cas d’urgence, des bénévoles viennent prêter main-forte à ses employés.

D’après M. Zia, la NDMA travaille également en étroite collaboration avec le bureau météorologique pakistanais et ses centres d’information sur les sécheresses, les inondations et les tremblements de terre.

Le bureau météorologique est chargé de donner rapidement l’alerte en cas de catastrophe naturelle imminente afin de déclencher une réponse coordonnée.

La responsabilité initiale des alertes incombe aux autorités de gestion des catastrophes des districts (District Disaster Management Authorities, DDMA) qui peuvent, le cas échéant, faire appel aux autorités provinciales de gestion des catastrophes (Provincial Disaster Management Authorities, PDMA). Les DDMA et les PDMA ont été créées en 2010 dans le cadre d’un amendement à la loi sur la NDMA afin d’améliorer l’efficacité des alertes précoces et des secours.

Le gouvernement provincial détermine ensuite si une aide supplémentaire est requise et peut faire appel au gouvernement fédéral et à la NDMA s’il l’estime nécessaire. Il revient à la NDMA de demander l’aide des organisations humanitaires internationales après avoir évalué la situation.

« Faire cavalier seul »

L’une des critiques formulées par les travailleurs humanitaires est que la NDMA exclut ou retarde le soutien des organisations internationales pour montrer que le pays est capable de gérer seul la situation.

« La NDMA a trop souvent tenté de faire cavalier seul et évité de faire appel à d’autres organismes qui font pourtant preuve d’expertise et d’expérience », a dit un travailleur humanitaire qui a demandé à garder l’anonymat. Selon lui, bien que la NDMA dise pouvoir s’en sortir seule, lorsque des inondations ou d’autres catastrophes se produisent, sa « réticence à demander l’aide des organisations internationales » impose plus de souffrances que nécessaires à la population.

C’est ce qui s’est produit, par exemple, en 2007, lorsque le cyclone Yemyin a touché le littoral du pays.

Le président de la NDMA avait alors rejeté les estimations des dommages faites par les organismes internationaux et les plaintes des personnes touchées selon lesquelles l’aide reçue n’avait pas été suffisante, car les dommages avaient été sous-estimés.

« Il était frustrant d’entendre les appels à l’aide de la population et des groupes locaux et de ne pas pouvoir agir comme nous aurions pu et leur offrir une aide bien plus grande », a dit un employé local d’une organisation humanitaire internationale, commentant ce qu’il a décrit comme la « débâcle de Yemyin ». Le travailleur humanitaire anonyme a également dit que les organisations internationales avaient offert leur aide, mais que celle-ci avait été déclinée.

Trois ans plus tard, les habitants du Gilgit-Baltistan, victimes d’un glissement de terrain qui a créé un large lac et balayé des villages entiers, ont accusé la NDMA de ne pas avoir honoré ses promesses.

Certains membres du gouvernement critiquent également la réponse apportée au séisme de magnitude 7,7 qui a touché le Baloutchistan en septembre dernier, faisant plus de 800 morts. « La NDMA n’a pas vraiment fait grand-chose pour aider les habitants d’Awaran », a dit un fonctionnaire sous couvert d’anonymat. « La question de la sécurité était problématique, mais la PDMA du Baloutchistan n’a pas vraiment été aidée pour intervenir ». La PDMA était sous-financée, a-t-il ajouté.

Ces organes manquent de coordination et d’expertise et pâtissent d’une mauvaise gouvernance

Certains membres de la communauté humanitaire affirment cependant que la NDMA facilite la coordination nationale des interventions en cas de catastrophe et sert d’interlocuteur central en la matière.

« Le gouvernement porte maintenant toute son attention sur la préparation aux catastrophes », a dit à IRIN un porte-parole du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) à Islamabad.

« Les activités de préparation comprennent le prépositionnement des stocks d’urgence, les accords de collaboration avec les partenaires, la planification de mécanismes rapides d’évaluation des besoins et la participation à des formations. Ces éléments favorisent la coordination de l’intervention lorsqu’un évènement prévisible survient. »

« Manque de ressources » pour les responsables locaux de la réponse aux catastrophes

Selon les analystes, il arrive trop souvent que le système ne fonctionne pas comme il devrait, car les organes de secours de premier niveau – les DDMA – manquent de ressources.

Une étude publiée en 2012 à la demande du Disasters Emergency Committee (DEC), un groupe d’organisations non gouvernementales (ONG) britanniques, a identifié d’importantes lacunes dans les efforts de secours du Pakistan. Selon l’étude, le pays a « besoin de plus de fonds, d’un plus grand soutien politique et d’une meilleure coordination pour être plus efficace ».

« La NDMA, les PDMA et les DDMA ont également besoin de plus de fonds et d’employés qualifiés. La NDMA dispose de nombreux employés qualifiés, mais la plupart d’entre eux sont délégués temporairement par d’autres départements, ce qui augmente le risque de rotation fréquente et de faible mémoire institutionnelle. Les capacités des PDMA sont hétérogènes. » Le rapport souligne également le besoin de « coopération renforcée » entre les organismes fédéraux et provinciaux intervenant dans les secours d’urgence en cas de catastrophe.

D’après Naseer Memon, directeur exécutif de l’ONG Strengthening Participatory Organization, les responsabilités se concentrent à l’échelle des districts et des provinces, mais pas les fonds.

« Les PDMA manquent de ressources. Elles n’ont pas de personnel formé et compétent. Les gouvernements provinciaux n’investissent pas de ressources pour recruter des personnes expérimentées et formées pour travailler dans les PDMA […] Quant aux DDMA, elles n’existent pratiquement pas. À moins que les PDMA et les DDMA ne soient renforcées sous tous les aspects, la situation ne va pas s’améliorer », a-t-il dit.

« Le gouvernement a posé les fondements d’un pays plus résilient aux catastrophes. Il doit maintenant compléter le travail », a dit Arif Jabbar Khan, directeur d’Oxfam au Pakistan. « Cela peut être fait en garantissant que les autorités provinciales et des districts aient suffisamment de ressources et d’expertise pour intervenir en cas de catastrophe, mais également en s’assurant que les communautés vulnérables soient mieux préparées à toute urgence imprévue. »

Selon lui, les premiers intervenants en situation d’urgence tels que les responsables des districts, les administrations locales, les services d’urgences locaux et les communautés ont besoin de « bien plus » de soutien pour être efficaces.

Le Pakistan a connu de grandes catastrophes naturelles tout au long de son histoire, notamment des séismes, des cyclones et des inondations. Selon le dernier Rapport mondial sur les risques, publié en 2012, le Pakistan est très vulnérable aux risques naturels et il est le neuvième pays le moins bien loti en matière de « capacités d’adaptation » face à de telles catastrophes.

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