Les ambitions de la Turquie, le bailleur de fonds qui monte

Heba Aly
Rédactrice en chef

Bon nombre des quelque 500 000 réfugiés irakiens qui affluèrent à la frontière turque à la fin des années 1980 et au début des années 1990 finirent par dormir dans la rue en ne bénéficiant que d’une assistance réduite.

La Turquie accueille aujourd’hui un nombre équivalent de Syriens, logés pour plus de 220 000 d’entre eux dans des camps de réfugiés ultramodernes.

En Indonésie, la Turquie est désormais associée au pain chaud distribué au lendemain du tsunami de 2004 ; en Somalie, elle est identifiée comme l’un des premiers acteurs humanitaires à être intervenu lors de la famine de 2011.

Malgré des débuts modestes, la Turquie est en passe de devenir un acteur de premier plan de l’aide humanitaire internationale. En 2012 - la dernière année pour laquelle on dispose de statistiques complètes – elle s’est en effet imposée comme le quatrième bailleur de fonds national d’aide humanitaire au monde, et le plus gros fournisseur d’aide au développement non occidental en dehors du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Ce nouveau rôle de la Turquie s’explique par une économie en plein essor, une plus grande ouverture à l’international et toute une série de catastrophes survenues à ses portes - la crise syrienne notamment.

« Les avancées économiques et sociales récentes, associées à la situation géopolitique de la Turquie, lui ont permis de passer du statut de pays bénéficiaire de l’aide humanitaire à celui de pays fournisseur », rapporte le site Internet de l’agence gouvernementale de coordination de l’aide étrangère, la Turkish Cooperation and Coordination Agency (TIKA).

En prenant de l’ampleur, l’aide turque a développé son propre modèle – essentiellement bilatéral, et en première ligne – qui lui a valu aussi bien des critiques que des louanges.

De bénéficiaire de l’aide à fournisseur

La Turquie distribue de l’aide humanitaire à l’international depuis les années 1950, mais dans une moindre ampleur. Au lendemain de la guerre froide, en 1993, le gouvernement turc a créé la TIKA dont l’aide était essentiellement destinée aux pays de l’ex-URSS bordant la frontière est du pays.

Mais avec l’arrivée du Parti pour la justice et le développement (AKP) en 2002 et l’envol du produit national brut, la Turquie s’est ouverte au monde en adoptant une nouvelle politique étrangère dont l’aide humanitaire est une composante essentielle.

« La Turquie a compris que le monde avait profondément changé, et que le caractère instable de l’économie mondialisée exigeait de nouveaux alliés, des calculs stratégiques et de la planification », a écrit le doctorant Mehmet Özakan dans un article du Turkey Policy Quarterly. « Sous couvert d’une ambitieuse rhétorique politique sur l’aide humanitaire et le développement économique, la politique de la Turquie en Afrique obéit à des objectifs à long terme en matière de politique internationale. »

Fatih Özer, le responsable du service d’intervention de la nouvelle Agence turque de gestion des situations d’urgence et des catastrophes (AFAD), a dit à IRIN l’automne dernier que la Turquie était mue par un hadith du prophète Mahomet : « N’est pas croyant celui qui passe la nuit le ventre plein alors que son voisin, à côté de lui, a le ventre vide ».

« C’est à la fois dans notre culture et dû à notre puissance économique », a dit M. Özer.

La Turquie a commencé par destiner son aide à des régions anciennement sous contrôle de l’Empire ottoman, avant d’en diversifier la portée jusqu’à atteindre le Chili ou le Japon. Elle a proclamé 2005 « l’année de l’Afrique », et s’est engagée en 2011 à verser 200 millions de dollars annuels aux pays les moins avancés (PMA).

« Nous plaçons notre géographie culturelle au centre de nos préoccupations », a dit Mehmet Yilmaz, responsable des affaires extérieures et des partenariats auprès de la TIKA, qui possède des bureaux dans 31 pays. « Mais il existe aussi des pays aux besoins urgents, comme la Somalie, le Pakistan et les PMA. »

Ces dernières années, l’aide humanitaire dispensée par la Turquie l’a propulsée au premier plan de la communauté humanitaire.

Le pays est lui-même enclin aux catastrophes humanitaires, avec 80 pour cent de son territoire exposé à un risque sismique très élevé. Un tremblement de terre d’une magnitude de 7,4 a secoué sa région nord-ouest en 1999, causant de graves dommages. L’évènement a aidé la Turquie à prendre conscience de « l’importance de l’aide humanitaire internationale », selon un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères qui s’est exprimé sous couvert d’anonymat en raison d’une loi interdisant aux bureaucrates de s’adresser aux médias sans autorisation préalable. « Car notre propre expérience, nos propres erreurs […] nous ont permis d’appréhender le rôle qui est le nôtre au sein du paysage humanitaire international. »

Une multitude de crises humanitaires se sont succédé à travers la planète au cours de la décennie écoulée : le tsunami de 2004 en Asie du sud-est, le séisme de 2005 au Pakistan, la guerre de 2006 au Liban, le séisme de 2010 en Haïti, le tsunami de 2011 au Japon, la sécheresse de 2011 en Somalie, ainsi que les conflits liés aux soulèvements à travers le monde arabe.

« Toutes [ces crises] nous ont contraints à revoir le volume de notre aide étrangère à la hausse et à adapter nos structures gouvernementales pour [y] répondre de manière rapide, efficace et durable », a dit le fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères à IRIN. « Le fondement de notre approche est le suivant : chaque fois qu’une catastrophe survient, où que ce soit dans le monde. »

Une structure « dynamique »

La création de l’AFAD en 2009 s’est inscrite dans une démarche vers plus d’efficacité, comblant ainsi le fossé creusé par le séisme de 1999 en Turquie. En tant qu’organisme de coordination, l’AFAD peut confier des missions à n’importe quelle entité au sein du gouvernement, des ministères à l’armée en passant par le Croissant-Rouge turc et les organisations non gouvernementales (ONG).

« C’est une organisation dynamique, capable de réagir rapidement aux catastrophes », a dit M. Özer à IRIN. « Elle travaille 24h/24 7j/7 ».

C’est l’AFAD qui a coordonné l’intervention de la Turquie en Lybie, où elle a évacué 26 000 personnes (essentiellement des Turcs, mais également des ressortissants de pays tiers) lors du conflit de 2011 ; au Japon, où elle a dépêché une équipe de recherche et de sauvetage forte de 33 membres à la suite du séisme et du tsunami de 2011 ; et en Somalie où, comme l’annonce une de ses brochures, elle a été « le premier pays à voler au secours des citoyens somaliens [sic] » touchés par la sécheresse. Rien qu’à l’été 2011, la Turquie a envoyé près de 40 000 tonnes d’aide humanitaire en Somalie, pour un montant de 60 millions de dollars.

« La contribution de l’AFAD aux opérations humanitaires internationales est allée croissant, et la Somalie en a été le point culminant », a dit Erkan Doganay, le responsable du groupe de gestion des situations d’urgence et des catastrophes de l’AFAD, en charge de coordonner la phase initiale des interventions. Le Premier ministre et sa famille se sont même rendus à Mogadiscio au plus fort de la famine en signe de solidarité. C’était la première visite d’un chef d’État non africain dans ce pays déchiré par la guerre en près de 20 ans.

Octobre 2011 a marqué un tournant décisif pour l’AFAD, avec le tremblement de terre de Van, à l’est de la Turquie. Le gouvernement a fait construire 40 villes de préfabriqués pour loger les déplacés, ce qui s’est révélé un bon entraînement pour la crise syrienne. Lorsque les réfugiés syriens ont commencé à affluer, la Turquie savait exactement où acheter les préfabriqués, comment établir des bases d’appui logistique ou filtrer l’aide entrante.

Relativement méconnue avant 2011, l’AFAD s’est fait un nom en Turquie et quitte actuellement la tour de 18e étage qu’elle occupe à Ankara, la capitale, pour investir un complexe encore plus grand.

Aujourd’hui, quelque 8 000 travailleurs turcs sont répartis le long de la frontière avec la Syrie, et l’État a consacré plus de 2 milliards de dollars à l’hébergement des réfugiés syriens depuis le début de la crise à l’automne dernier.

Cela a contribué à faire grimper la contribution globale de la Turquie en matière d’aide humanitaire à plus de 1 milliard en 2012, contre 225 millions seulement l’année précédente, selon le comité de surveillance de l’aide humanitaire Development Initiatives.

Il ne s’agit que d’un volet de l’aide publique au développement (APD) du pays, qui est passée de 1,3 milliard de dollars en 2011 à 2,5 milliards en 2012, selon la TIKA.

La Turquie fait-elle cavalier seul ?

L’essentiel de l’aide turque – tant dans le secteur du développement que de l’humanitaire – est bilatérale et délivrée par l’AFAD, le Croissant-Rouge turc, les ministères, la TIKA ou par le biais des fameux programmes turcs de bourses d’études.

« La Turquie a tendance à être un acteur assez unilatéral », a dit E. J. Hogendoorn, le directeur adjoint du programme Afrique d’International Crisis Group (ICG), qui a publié un rapport sur l’aide turque en Somalie pendant la famine. « Elle dispense l’aide directement à la base – ce qui limite les dépenses d’argent liées aux bureaucraties lourdes. Mais je pense que cela fait aussi craindre que l’aide ne soit pas coordonnée avec les autres agences, et ne soit donc pas aussi efficace qu’elle le pourrait. »

La nature de l’aide turque
Du fait de son expérience en matière de séismes, la Turquie possède aujourd’hui des hélicoptères ultra performants pour accéder aux zones reculées, bénéficie d’une expertise solide en recherche et sauvetage, et sait construire des abris temporaires de grande qualité. Mais ses domaines humanitaires de prédilection à l’international sont la distribution de denrées alimentaires et les soins médicaux, y compris la mise en place d’hôpitaux de terrain.

Pour ce qui est du développement, la Turquie se focalise essentiellement sur les infrastructures, qu’elle considère comme l’un des rares éléments de l’aide étrangère susceptibles d’avoir un impact durable. Ses domaines principaux sont la santé, l’éducation, l’agriculture et l’eau et l’assainissement.

« Tout le monde sait qu’après 50 ans d’aide étrangère, on n’observe toujours aucun changement de fond dans ces pays », a dit Mehmet Yilmaz de la TIKA, l’agence turque de coopération et de coordination. « Nous pensons qu’il est parfois essentiel d’être présents dans les secteurs sensibles de l’aide étrangère, comme les infrastructures. Vous voyez ce que la Chine réalise en Afrique, la même chose – des routes, des hôpitaux, des ponts. »

La Turquie, qui jouit pourtant d’une certaine réputation en matière de projets sanitaires et d’éducation, a souvent échoué à faire correspondre ses infrastructures physiques avec ses ressources humaines et à renforcer ses capacités.

« [Maîtriser] l’un de ces aspects n’est pas suffisant », a dit M. Yilmaz. « À l’avenir, nous nous concentrerons sur ces deux aspects. »

Mais la liberté d’action de la TIKA est très limitée par une loi turque exigeant que tout transfert d’argent vers une autre organisation – y compris les Nations Unies et les ONG – soit validé par le parlement, une procédure qui peut prendre de deux à quatre ans. Une nouvelle législation apporterait plus de flexibilité à la TIKA pour travailler de façon multilatérale, a dit M. Yilmaz. (Alors que partager un budget commun dans le cadre d’un projet conjoint s’avère actuellement compliqué, la Turquie pourrait participer à des projets multilatéraux en assumant un volet donné d’un projet ou en contribuant en nature).

Le fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères a souligné que la Turquie contribuait d’autres façons : « L’approche multilatérale et les organisations internationales sont parfois mieux à même de répondre dans l’urgence aux besoins quels qu’ils soient. [Dans ces cas-là], nous apportons volontiers notre contribution aux appels lancés ».

Mais pour l’essentiel, la Turquie considère son approche comme faisant partie de sa valeur ajoutée.

« Il est vrai que le gros de l’APD de la Turquie est unilatéral », a dit M. Yilmaz de la TIKA. « La principale raison en est l’incompatibilité des modes de conduite. Notre approche est très pratique. Nous décidons facilement et nous mettons les projets en œuvre. Nos amis – les bailleurs de fonds traditionnels – ont un système budgétaire différent. Ils soumettent des projets à leur parlement et obtiennent un budget. Nous avons un budget global. On a d’abord l’argent, puis l’on décide des projets. On peut se décider facilement pour un projet. Ils ne sont pas aussi flexibles en ce sens. En termes d’efficacité de l’aide, ça nous confère une certaine valeur ajoutée. »

La TIKA et l’AFAD dépendent toutes deux du cabinet du Premier ministre, qui leur accorde de confortables ressources. Elles ont accès à des experts dans chacun des ministères, qui accélèrent et améliorent la réponse. La TIKA, par exemple, peut aisément mobiliser une expertise publique, et peut aussi utiliser la capacité physique des institutions publiques.

« En comparaison avec les États-Unis [et] l’Europe, la différence entre les opérations humanitaires de la Turquie et d’autres pays, c'est que la Turquie n’attend rien en retour et peut agir rapidement grâce à sa structure dynamique », a dit Bugra Kaan Yildiz, expert adjoint auprès de l’AFAD. « L’AFAD n’a pas de budget fixe. En situation d’urgence, le budget peut être augmenté en fonction des besoins. »

C’est l’une des raisons pour lesquelles la Turquie a été l’un des premiers acteurs sur le terrain en Somalie. « Les ONG turques ont changé la donne en sauvant des vies », comme l’a exprimé un travailleur humanitaire.

L’« avantage » islamique

Pour d’autres, c’est l’association de la culture musulmane et d’une approche moderne qui rend l’aide turque si novatrice et populaire auprès des bénéficiaires.

« Il est possible d’envoyer votre enfant dans une école ouvertement musulmane ou prônant les valeurs musulmanes, où les compétences nécessaires pour réussir dans le monde moderne lui seront enseignées », a dit M. Hogendoorn de l’ICG.

En Somalie, de jeunes membres du groupe militant Al-Shabab ont même postulé à des bourses d’études turques, note l’ICG dans son rapport, en suggérant que l’aide turque pourrait offrir une alternative à l’extrémisme.

« [La Turquie] est considérée par de nombreuses élites musulmanes à travers l’Afrique subsaharienne comme un éventuel modèle à suivre », a dit M. Hogendoorn.

Les hauts fonctionnaires turcs reconnaissent avoir un « avantage » dans les pays musulmans. « Nous connaissons mieux ce dont ils ont besoin, la façon dont ils fonctionnent, leur mode d’alimentation », a dit le fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères. Cependant « nous n’adaptons pas notre politique humanitaire au profil religieux des populations concernées », a-t-il ajouté.

Dans certaines régions du monde, les racines islamiques de la Turquie ont facilité l’accès de ses travailleurs humanitaires. En Somalie et dans le nord de la Syrie – où agissent des groupes proches d’Al-Qaïda – les groupes d’aide turcs ont bénéficié de plus de liberté et de sécurité que de nombreuses ONG occidentales.

Mais la tâche reste dangereuse. En juillet 2013, Al-Shabab a attaqué l’ambassade turque à Mogadiscio, la capitale somalienne.

« Ça ne leur est pas encore arrivé parce que ce type d’opérations est nouveau pour la Turquie, mais il ne fait aucun doute qu’ils finiront par s’empêtrer dans ces dynamiques locales », a dit M. Hogendoorn. « Les travailleurs humanitaires turcs pourraient se convertir en cibles avec le déclin de la réputation. »

Mais cette approche directe, sur le terrain, est vue par les Turcs comme une caractéristique déterminante de leur aide.

« Les besoins locaux sont très importants pour nous », a dit M. Yilmaz. « Nous n’avons pas de programmes prédéfinis, de programmes abstraits reposant sur une communication sophistiquée, ce genre de choses », a-t-il dit, en faisant référence à des systèmes de communication plus complexes et plus bureaucratiques.

Trop politique ?

L’aide turque s’est forgé sa réputation, mais certains jugent son approche trop politique.

Apprendre les ficelles
La Turquie reconnaît qu’elle en est encore à apprendre les ficelles du secteur de l’humanitaire.

À la question de savoir ce que le pays a appris de la crise syrienne, Erkan Doganay, de l’Agence turque de gestion des situations d’urgence et des catastrophes (AFAD) a répondu en riant : « Plein de choses ! »

En premier lieu, le personnel humanitaire turc a renforcé le dialogue avec les Nations Unies et gagné une meilleure compréhension des normes internationales relatives aux situations d’urgence. « Je vois le HCR [le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés] tous les jours, plus que mes propres collègues », a-t-il plaisanté.

« La [crise des réfugiés syriens] est très grave, mais elle nous a permis de nous développer dans le bon sens et rapidement », a-t-il ajouté.

« Il y a trois ans nous ne savions pas comment gérer un camp de réfugiés », a dit Veysel Ayhan, professeur en relations internationales à l’université Abant Izzet Baysal d’Ankara. « Aujourd’hui, nous disposons des camps de réfugiés les plus importants du monde. »

Contrairement aux camps du HCR, où les tentes et les denrées sèches sont la norme, la Turquie héberge les réfugiés dans des abris préfabriqués, avec trois repas chauds par jour, des salles de télévision, des mosquées et des machines à laver – une approche dont la viabilité pose question, mais qui est également perçue comme une façon plus digne d’aider les réfugiés.

« [Le modèle est] une petite ville, un petit village », a dit M. Ayhan. « La Turquie apporte une nouvelle idée de l’aide humanitaire. »

M. Doganay reconnaît qu’il reste à la Turquie du chemin à parcourir pour ce qui est de ses relations avec les ONG internationales, qui se plaignent pour beaucoup de la lenteur et de la complexité de la procédure turque d’enregistrement pour aider les Syriens des deux côtés de la frontière.

« C’est également un processus d’apprentissage pour nous », a dit le fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères. « C’est la première fois dans notre histoire que nous sommes confrontés à une situation [dans laquelle] une telle quantité d’ONG souhaite œuvrer pour un autre pays depuis la Turquie. Nous apprenons à faire face. »

En tant que bailleur de fonds émergent, la TIKA bénéficie en outre d’une formation du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

« Les bailleurs de fonds traditionnels produisent d’excellents rapports », a dit M. Yilmaz « Nous préférons l’action. Mais il nous faut aussi intégrer certaines de ces méthodologies. Nous avons besoin de ce type de rapports et de résultats. Notre approche est essentiellement pratique, mais nous recherchons une forme d’équilibre. [Nous] devrions également expliquer notre action et en dresser le tableau. Nous passons parfois à côté de cet aspect. »

Rendre davantage de comptes permettrait de réduire les risques de corruption. E.J. Hogendoorn, de l’International Crisis Group, a notamment évoqué les allégations de détournement de l’aide turque en Somalie. Certains observateurs prédisent que la Turquie s’apparentera de plus en plus aux bailleurs de fonds « traditionnels » à mesure qu’elle tirera des leçons de son expérience.

Pour Oytun Orham, analyste auprès du groupe de réflexion turc ORSAM, l’aide humanitaire était en passe de devenir un « outil efficace » de politique étrangère, mais la Turquie a voulu trop en faire.

« La politique étrangère a eu un effet catalyseur sur l’amélioration de ces institutions et des problématiques humanitaires », a-t-il dit. L’aide étrangère a fortement contribué à véhiculer l’idée que la Turquie est « une puissance tranquille, qui sert d’intermédiaire entre des parties en conflit et n’agit pas uniquement pas intérêt ».

Tout a changé, a-t-il dit, lorsque la Turquie a pris une position politique claire lors des événements en Égypte – en soutenant l’ancien gouvernement des Frères musulmans – et en Syrie – en soutenant les rebelles œuvrant au renversement du gouvernement. L’image positive que la Turquie s’était créée en Afrique et ailleurs a commencé à se ternir, a-t-il ajouté.

Une ambition de leadership

En comparaison avec les plus gros bailleurs de fonds traditionnels, le budget global de l’aide étrangère turque reste réduit, même s’il fait beaucoup parler de lui.

Alors que le montant global de l’APD turque a augmenté de plus de 3 000 pour cent en dix ans, jusqu’à atteindre 2,5 milliards de dollars en 2012, elle reste sensiblement inférieure à l’APD des États-Unis (31 milliards de dollars), du Royaume-Uni (14 milliards de dollars), de la France (12 milliards de dollars), de l’Allemagne (12 milliards de dollars), du Japon (10 milliards de dollars) et même de l’Australie, du Canada, des Pays-Bas et de la Suède dont la contribution excède les 5 milliards de dollars.

Toujours est-il qu’en termes de pourcentage du PIB, l’APD de la Turquie a dépassé la moyenne des bailleurs de fonds du Comité d’aide au développement (0,29 pour cent) et des États-Unis (0,19 pour cent) en 2012.

Et le pays ne manque pas d’ambition.

La Turquie pense, par exemple, qu’elle a un rôle à jouer dans les pays arabes en période de transition politique comme l’Égypte, La Libye et la Tunisie.

« Il y a beaucoup de choses que nous pouvons faire, car notre expérience est très récente en Turquie », a dit M. Yilmaz. « Nous avons encore des experts qui ont assisté à ces changements drastiques en Turquie. Je pense que notre expérience nous permet de bien appréhender la situation de ces pays. »

De manière générale, satisfaire aux normes internationales en matière d’efficacité de l’aide humanitaire et à l’agenda mondial de développement est prioritaire pour la Turquie.

« Notre ambition est d’être l’une des plus grandes agences du monde, répondant efficacement aux défis internationaux. »

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