Un État insulaire se mesure aux pollueurs de la planète

Fin 2013, une équipe de tournage russe a débarqué sur l'une des quelque 500 îles de l'archipel des Palaos pour filmer l'émission de téléréalité « Octpob ». Les participants à l'émission sont abandonnés dans des endroits isolés avec des stocks d'eau et de nourriture limités afin de tester leurs capacités de survie. La version américaine de l'émission, Survivor, a également été tournée aux Palaos en 2004.

Les Palauans se sont réjouis de l'arrivée de l'équipe de télévision et de son prestigieux casting de célébrités - cela représentait, après tout, une rentrée d'argent dont le pays avait grand besoin. Mais l'ironie de la situation avait aussi de quoi déranger : tandis que les participants russes et américains testaient leurs capacités de survie aux Palaos, la Russie et les États-Unis adoptaient des positions fermes à l'occasion de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), au risque de menacer les faibles chances de survie des Palaos face à la montée des eaux.

Les pourparlers de la CCNUCC ont pour ambition d'élaborer un traité posant le principe de responsabilité pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre et prévoyant l'octroi d'un soutien financier et technique aux pays vulnérables, comme les Palaos, qui n'ont pas contribué au réchauffement climatique. Les négociations se sont heurtées à la résistance des pays développés et des économies émergentes comme la Chine et l'Inde, qui rejettent la responsabilité des émissions passées et refusent d'endosser celle des émissions à venir.

Pour les îles de faible altitude comme les Palaos, le temps est compté. Dans une évaluation récente, la Banque asiatique de développement (BAD) a indiqué que « si le monde s'en tient à son modèle de croissance intensif actuel, axé sur les combustibles fossiles », remédier à l'impact du changement climatique dans 14 des îles de l'océan Pacifique - dont les Palaos - pourrait lui coûter l'équivalent de 12,7 pour cent du PIB annuel mondial d'ici 2100.

Ces chiffres tiennent compte des pertes de production qui affecteront les principales cultures de la région, de la diminution des prises de thon et du déclin des revenus du tourisme avec la disparition du récif corallien. Ils admettent également une hausse des dépenses de santé. La BAD estime que « le gros des coûts de santé estimés sera imputable à des troubles respiratoires, suivis du paludisme, et des décès liés aux tempêtes tropicales ».

Le président des Palaos, Tommy Remengesau, et l'ancien président de l'archipel, Johnson Toribiong, offrent un aperçu des menaces auxquelles leur pays et d'autres pays de la région sont confrontés :

En quête de justice

Frustré par l'absence de progrès qu'il a pu observer entre les deux CCNUCC auxquelles il a assisté pendant son mandat, en 2009 et 2010, M. Toribiong a décidé de solliciter l'éclairage juridique de la Cour internationale de justice (CIJ) sur ce sujet.

Pour ce faire, il lui a fallu soulever le problème devant l'Assemblée générale des Nations Unies sous la forme d'une résolution et obtenir le soutien de la majorité des pays membres pour poser la question : « En vertu du droit international, quelle responsabilité incombe aux États de veiller à ce que les activités produisant des gaz à effet de serre relevant de leur juridiction ou de leur contrôle ne causent pas - ou ne contribuent pas substantiellement à causer - de graves dommages à un ou plusieurs autres État(s) ? »

M. Remengesau a dit à IRIN : « Nous avons formulé cette requête en sachant pertinemment que les grands pays de ce monde, qui sont aussi les plus gros émetteurs [de gaz à effet de serre], sont en réalité les piliers fondateurs des Nations Unies. » Les plus gros pollueurs sont également les principaux bailleurs de fonds des Nations Unies, et les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies sont d'importants producteurs de gaz à effet de serre.

Mais les Palauans ont pris conscience de la nécessité « d'une sensibilisation accrue et d'une discussion plus poussée » sur le sujet, a-t-il dit, ce qu'il espérait que la résolution susciterait.

Les petits États insulaires et certains pays en développement ont apporté leur soutien à la résolution, sans que cela suffise à ce qu'elle obtienne la majorité.

M. Toribiong a dit que les États-Unis leur avaient demandé de « mettre en sourdine [leur] campagne en faveur de la soumission de cette question ». Les États-Unis et d'autres pays ont fait valoir qu'une procédure légale - la CCNUCC - existait déjà pour examiner cette question.

Les Palaos ont pourtant tenu bon.

Réponses

M. Toribiong a dit que depuis qu'il a quitté ses fonctions, début 2013, la requête a « traîné en longueur ». M. Remengesau affirme pourtant que le pays continue de faire du lobbying auprès des États membres, et l'ancien président a lui aussi réaffirmé sa volonté de solliciter du soutien.

Mais les initiés voient mal comment les Palaos pourraient aller à l'encontre de la volonté des États-Unis, qui ont administré l'archipel en tant que territoire sous tutelle à partir des années 1940 et jusqu'en 1994. Les Palaos ont signé un Accord de libre association avec les États-Unis et reçoivent dès lors une aide financière substantielle.

IRIN a contacté le gouvernement américain pour recueillir sa réaction aux commentaires de M. Toribiong. « Les causes et les impacts du changement climatique sont mondiaux par nature. Nous pensons que la meilleure façon de s'attaquer au problème du climat est une action internationale concertée obtenue grâce à une négociation entre parties, et non par le biais du type de procédures judiciaires offertes par la CIJ », a dit un fonctionnaire du département d'État américain.

« Nous sommes en plein processus de négociation, convenu par toutes les parties, en vue d'un nouvel accord climatique, et nous pensons que le monde a plus de chances de parvenir à un accord international efficace et ambitieux si la communauté internationale se focalise sur ces négociations. Si nous nous concentrons sur l'obtention d'une issue favorable pour 2015, nous devrions être en mesure de développer des méthodes plus efficaces pour faire face à ce problème majeur. »

Certains pays ont exprimé leur soutien à l'idée d'un recours à la CIJ tout en restant attachés au rôle des pourparlers de la CCNUCC. Un porte-parole du ministère allemand de l'Environnement a dit à IRIN : « L'Allemagne était a priori ouverte à l'initiative et à l'idée d'explorer l'éventualité d'un avis consultatif de la Cour internationale de justice ». Mais la CCNUCC - et son protocole de Kyoto - « est le forum approprié pour négocier une interprétation commune des questions relatives à ce champ en constante évolution du droit international. Les préoccupations à l'origine de l'initiative des Palaos sont désormais traitées dans ce cadre, dans le contexte des négociations sur les pertes et dommages ».

Façonner le droit par le biais de la CIJ

En 2012, Stuart Beck, alors ambassadeur des Palaos auprès des Nations Unies, et Aaron Korman, le conseiller juridique du pays, ont donné un cours à la faculté de droit de Yale, aux États-Unis, sur les efforts des Palaos pour solliciter l'avis de la CIJ. Dans un rapport produit dans le cadre de ce cours en 2013 - en collaboration avec Douglas Kysar et Joseph Field, tous deux professeurs à Yale - MM. Beck et Korman ont soutenu qu'un avis consultatif de la CIJ « stimulerait les efforts internationaux pour parvenir à un accord dans le cadre du processus de négociation de la CCNUCC. Bien qu'un avis consultatif soit non contraignant par nature, il tiendrait lieu d'autorité morale et établirait une nouvelle ligne juridique de référence pour la CCNUCC, à partir de laquelle elle pourrait travailler en définissant "une norme juridique claire applicable à tous les États" ».

La CIJ a déjà rendu à plusieurs reprises des avis consultatifs à l'Assemblée générale pour l'aider à façonner le droit international.

En 1996, l'Assemblée générale a soumis à la CIJ une question sur la licéité du recours à la menace ou à l'emploi d'armes nucléaires en toutes circonstances en vertu du droit international. Cette dernière a conclu dans un avis consultatif que « la menace ou l'emploi d'armes nucléaires serait généralement contraire aux règles du droit international applicable dans les conflits armés », sans toutefois parvenir à conclure de façon définitive si la menace « est licite ou illicite dans une circonstance extrême de légitime défense ».

La CIJ a également contribué à l'élaboration du droit international avec sa décision relative à l'expulsion d'Ahmadou Sadio Diallo, un citoyen guinéen originaire de la République démocratique du Congo (RDC) [alors le Zaïre] en 1996. En 2010, la CIJ a statué que la RDC avait violé les droits de M. Diallo ; la cour a également condamné la RDC à verser une compensation. Certains analystes sont d'avis que la question du changement climatique peut amener la CIJ à évaluer les pertes et dommages causés par le changement climatique, ce qui pourrait ouvrir la voie à des discussions sur la nécessité d'indemniser ou non les pays affectés.

Selon Cosmin Corendea, maître de conférences à l'Institut pour l'environnement et la sécurité humaine de l'Université des Nations Unies (UNU - ESH), il serait intéressant d'obtenir l'avis de la CIJ sur le changement climatique.

« La CIJ n'a jamais refusé de donner son avis lorsque l'Assemblée générale des Nations Unies en a fait la demande. De plus, elle a prouvé sa détermination à façonner de nouvelles règles de droit international en rendant un avis dans l'affaire des armes nucléaires (l'un des avis les plus pertinents pour ce qui est du changement climatique) ou en statuant en faveur d'une indemnisation [dans l'affaire] Diallo (la première affaire évoquant des dommages dans un cas relatif aux droits de la personne) », a dit à IRIN M. Coreandea dans un courriel.

« Cependant, pour que la capacité de conseil de la CIJ influence le ou les nouveaux accords relatifs au changement climatique et permette de déterminer progressivement de nouvelles approches juridiques vis-à-vis de ce phénomène, une forte volonté politique est nécessaire. Celle-ci pourrait se traduire, à terme, par une requête officielle de la part de l'Assemblée générale des Nations Unies. D'ici là, il y aura de nombreuses spéculations et opportunités manquées tandis que les juges de la CIJ attendent dans leurs chambres d'exprimer leur précieuse opinion sur le changement climatique », a-t-il ajouté.

jk/rz-gd/amz