Un mécanisme pour les pertes et dommages face au changement climatique : avantages et inconvénients

Pour les pays pauvres, les « pertes et dommages » causés par le changement climatique – comme les déplacements forcés des habitants, la perte de leurs terres, de leur identité culturelle et de leur droit a la dignité – sont une question cruciale.

Il n’existe pas de définition convenue des « pertes et dommages », mais l’expression fait globalement référence à toute une série de préjudices subits en raison du changement climatique ne pouvant pas être évités par des efforts d’atténuation ou d’adaptation.

La question est devenue l'une des principales pierres d'achoppement de la conférence des parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Varsovie, qui s'est terminée le 23 novembre. IRIN s'est penché de plus près sur la question.

Pourquoi tant de bruit autour de la question des « pertes et dommages » ?

Les scientifiques sont de plus en plus nombreux à reconnaître que la planète se réchauffe à un rythme sans précédent, principalement à cause des émissions de gaz à effet de serre d'origine anthropique, et que nous allons être ou sommes déjà exposés à des situations auxquelles il est impossible de s'adapter.

À Varsovie, Michel Jarraud, secrétaire général de l'Organisation météorologique mondiale (OMM), a rapporté qu'aux abords des Philippines, « la hausse du niveau de la mer au cours des 30 dernières années était probablement de l'ordre de trois à quatre fois plus élevée qu'à l'échelle mondiale [...] le taux annuel [au niveau mondial a été] d'environ 3 à 3,2 millimètres pendant ces 30 dernières années, mais dans cette partie du monde elle a plutôt été d'environ 12 millimètres par an ». En raison de cette hausse du niveau de la mer, les dommages causés aux Philippines par le typhon Haiyan « ont été plus importants que ce qu'ils auraient été » 100 ans plus tôt « dans des conditions de vent similaires ».

Le groupe de travail II du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui est chargé des questions d'adaptation, devrait traiter du problème des « pertes et dommages » dans son cinquième rapport d'évaluation, qui sera publié en 2014.

Une campagne pour la reconnaissance des « pertes et dommages » a été lancée en 2007 par la conférence des parties (COP) à la CCNUCC à Bali.

Des îles et pays de faible altitude, principalement en développement, dont l'existence est menacée par la hausse du niveau de la mer et les ondes de tempête, font pression pour la création d'un mécanisme de pertes et dommages distinct de celui concernant l'adaptation, dans le cadre de la COP. Ce mécanisme serait chargé d'identifier et de promouvoir les initiatives visant à répondre au problème des « pertes et dommages ».

La CCNUCC repose sur deux piliers. Le premier est l'atténuation, qui cherche à réduire les sources de gaz à effet de serre ou à développer les puits qui absorbent ces gaz, comme les forêts. Le deuxième est l'adaptation, qui concerne les mesures d'ajustement que les humains et les systèmes écologiques, sociaux ou économiques adoptent en réponse aux changements climatiques actuels ou à venir.

Ces deux piliers relèvent directement de la COP, ce qui implique un niveau d'engagement plus élevé de la part des pays.

Les pays pauvres cherchent à faire reconnaître que l'adaptation ne peut fonctionner lorsque les impacts du changement climatique dépassent déjà la capacité des populations et des systèmes à s'adapter. Intégrer les « pertes et dommages » à la COP placerait la question à un même niveau d'importance que l'adaptation et l'atténuation.

Juan Hoffmaister, le négociateur bolivien qui a défendu la position des pays en développement concernant les « pertes et dommages » à Varsovie, a noté dans un article publié en 2012 en collaboration avec l'universitaire Doreen Stabinsky, qu'une longue sécheresse dans l'État de Chihuahua, au nord du Mexique, avait causé la mort de 350 000 têtes de bétail en 12 mois. La production de maïs avait par ailleurs été divisée par deux en 2011 et un haut fonctionnaire avait alors demandé s'il s'agissait réellement d'une sécheresse ou bien si tel était le nouveau climat de la région.

Quels ont été les points de désaccord à Varsovie ?

Les pays les plus vulnérables du monde ont salué comme une victoire l'acceptation par la COP de 2012 à Doha de mettre en place un mécanisme pour traiter de la question des « pertes et dommages » lors de la COP de 2013 à Varsovie.

Mais la mise sur pied de ce mécanisme s'est transformée en une confrontation tendue entre les pays développés et les pays en développement. Certains pays riches, comme les États-Unis, ont soutenu catégoriquement que les « pertes et dommages » devaient être intégrés au mécanisme d'adaptation, arguant que les initiatives visant à prévenir ou résoudre les problèmes de « pertes et dommages » étaient similaires aux efforts d'adaptation tels que la réduction des risques de catastrophe.

De nombreux observateurs soutiennent que la raison de cette opposition est que les pays riches craignent que la création d'un pilier distinct relatif aux « pertes et dommages » finisse par conduire à des demandes de compensation de la part des pays pauvres. M. a nié cette éventualité.

Un mécanisme de pertes et dommages associés aux impacts du changement climatique a finalement été négocié à Varsovie, mais les pays en développement ont dû accepter qu'il soit intégré au mécanisme d'adaptation.

Intégrer les « pertes et dommages » au mécanisme d'adaptation fait-il une différence ?

Il s'agit d'un point sensible pour les pays vulnérables. Le Népal, qui dirige le groupe des pays les moins avancés (PMA), a fait une intervention marquée lors d'une session le dernier jour de la conférence. Placer les « pertes et dommages » directement sous la responsabilité de la COP leur aurait donné « un plus grand poids politique », a dit Sönke Kreft, chef de l'équipe de politique climatique internationale de l'organisation non gouvernementale (ONG) Germanwatch.

Selon Harjeet Singh, coordinateur international d'ActionAid pour la réduction des risques de catastrophes et l'adaptation au changement climatique, il était nécessaire de reconnaître que « le monde a dépassé la phase d'adaptation et est entré dans une ère de pertes et dommages ». Selon lui, intégrer les pertes et dommages au mécanisme d'adaptation « pourrait limiter l'étendue du mécanisme à la gestion des risques climatiques », comme les systèmes d'alerte précoce dans la réduction des risques de catastrophes, ce qui n'est pas d'une grande aide lorsqu'un pays risque de disparaître.

Mais des scientifiques comme Richard Klein, chercheur principal à l'institut de l'environnement de Stockholm et auteur des rapports du groupe de travail II du GIEC, signalent que les « pertes et dommages » ont fait partie des programmes d'adaptation depuis que leur existence a été reconnue dans le Cadre de Cancún pour l'adaptation, adopté en 2010 lors de la conférence de la CCNUCC au Mexique. Selon M. Klein, il serait « illogique » de séparer les « pertes et dommages » de l'adaptation. De plus, les pays mettant au point des programmes d'adaptation doivent envisager d'éventuels problèmes de pertes et dommages, parfois inévitables, et il est donc plus approprié d'intégrer ces questions au Cadre de Cancún pour l'adaptation, comme cela a été le cas jusqu'à présent.

Le Cadre de Cancún pour l'adaptation a constitué un tournant. Il a précisé les détails de l'adaptation, présenté des recommandations sur sa mise au point et reconnu les « pertes et dommages ».

Selon M. Klein, ajouter un nouveau pilier à la CCNUCC serait source de confusion. Les négociations concernant le nouveau traité sur le climat qui devrait entrer en vigueur en 2020 ont déjà établi cinq piliers : l'atténuation, l'adaptation, la finance, la technologie et la transparence.

« Ajouter un pilier pour les pertes et dommages aurait créé un précédent en vertu duquel tout ce qui touche fortement un groupe de pays deviendrait un pilier. Une telle fragmentation institutionnelle serait totalement inefficace. »

Selon Koko Warner, scientifique à l'Université des Nations Unies et auteur au sein du groupe de travail II du GIEC, un mécanisme crée « un espace politique légitime » pour discuter « de ce qui se passera si nos efforts d'atténuation et d'adaptation sont insuffisants, et de ce qu'il faut faire pour aider les plus vulnérables, qui subissent déjà les conséquences négatives du changement climatique ».

Pour les pays et les communautés déjà victimes de pertes et dommages, il est essentiel que ce mécanisme contribue à une nouvelle façon d'envisager les problèmes de changement climatique, à mobiliser des ressources et des capacités pour aider ces pays et à trouver des manières d'empêcher les chocs climatiques d'éloigner encore davantage les régions vulnérables de leurs objectifs de développement.

Tout n'est pas perdu pour les pays en développement, qui ont obtenu l'ajout « d'un paragraphe précisant que tous les problèmes de pertes et dommages ne peuvent pas être réduits grâce à l'adaptation », a dit M. Singh, d'ActionAid.

Comment distinguer une réponse d'adaptation d'une réponse aux pertes et dommages ?

Il s'agit d'établir les limites de l'adaptation, de définir quand l'ajustement à une situation peut fonctionner et partir de quel point cela n'est plus possible. Ce sera l'une des difficultés du nouveau mécanisme, a dit Sven Harmeling, coordinateur de la sensibilisation au changement climatique de l'ONG CARE International. « Si une île est immergée à cause de la hausse du niveau de la mer [et] que les habitants doivent quitter leur territoire contre leur gré, le terme “adaptation” est selon moi un euphémisme inacceptable. »

« Peut-on simplement parler d'adaptation lorsque des gens doivent quitter des régions parce qu'elles sont devenues inhabitables [à cause d'une sécheresse] ? Quel est le statut juridique de ces personnes ? [...] Nous devons étudier les pertes et dommages au-delà de ce à quoi il est possible de s'adapter et trouver des solutions. Les causes sous-jacentes de tels impacts sont complexes et impliquent souvent des éléments autres que le changement climatique. »

« Peut-on simplement parler d'adaptation lorsque des gens doivent quitter des régions parce qu'elles sont devenues inhabitables [à cause d'une sécheresse] ? Quel est le statut juridique de ces personnes ? [...] Nous devons étudier les pertes et dommages au-delà de ce à quoi il est possible de s'adapter et trouver des solutions. »

M. Klein et d'autres scientifiques ont récemment écrit dans un article publié dans le magazine Nature Climate Change que de nombreuses communautés étaient déjà confrontées aux limites de leur capacité d'adaptation. Ils ont suggéré la création d'un cadre définissant et identifiant ces limites pour les individus et les communautés.

« Ces limites ne [concernent] pas seulement le rythme ou le degré de changement climatique, mais [impliquent] également des considérations d'ordre social, économique et culturel », a dit M. Klein à IRIN. Ainsi, si un agriculteur pauvre dispose de ressources telles que des semences résistantes aux sécheresses et un accès à des informations sur les techniques de conservation de l'eau, il s'adaptera. Sinon, il ne pourra probablement jamais s'adapter et subira des pertes. »

« [L'article] définit les limites [à l'adaptation] du point de vue d'un acteur spécifique confronté à une perte, que ce soit un individu, une communauté ou une région. Cela implique un certain niveau de subjectivité dans la détermination des limites, ce qui complique davantage l'attribution des pertes et dommages au changement climatique », a dit M. Klein.

Selon Mme Warner, l'une des priorités pour le mécanisme serait de déterminer quelles sont les réponses appropriées à un choc climatique.

Les pays auraient-ils plus de chances de demander une compensation pour « pertes et dommages » si la question relevait de la COP ?

Peu importe la place accordée aux pertes et dommages, a dit M. Klein. Le principal est d'en attribuer la responsabilité.

« L'une des difficultés ici est l'attribution et la distinction entre changement climatique et variabilité du climat. Mais l'étendue des pertes et dommages dépend également du niveau de préparation du pays concerné. Les pertes et dommages vont-ils “au-delà de l'adaptation” si le pays touché n'a pas fait tout ce qu'il pouvait pour limiter sa vulnérabilité [?] Il y a la responsabilité des pays d'éviter les pertes et dommages et la responsabilité internationale [...] Les choses [pourraient] dégénérer si la responsabilité d'éviter les pertes et dommages ou de les compenser devenait une question juridique ».

« Plutôt que de s'inquiéter de [la question de] la compensation et de la responsabilité, les pays riches devraient commencer à remplir leurs promesses de réduction des émissions et apporter leur soutien aux pays pauvres pour que ceux-ci puissent s'adapter », a dit M. Singh.

Comment les « pertes et dommages » seront-ils financés ?

La question de la compensation va être difficile. Il va falloir financer les réponses aux pertes et dommages, mais il est probablement trop tôt pour en parler. Le texte laisse à désirer en ce qui concerne le financement, a dit M. Harmeling, de CARE. « Il faudra déterminer si un fonds distinct est nécessaire ou si les institutions existantes pourront jouer ce rôle. Une meilleure compréhension des solutions est plus importante pour l'instant ».

M. Harmeling espère que « des discussions plus intenses sur le financement auront lieu, basées sur le “principe du pollueur-payeur”, qui est appliqué dans beaucoup de cas à l'échelle nationale [...] cela pourrait globalement aider à constituer un système d'autofinancement, qui inciterait également à moins polluer ».

jk/he-ld/amz