Trouver le point de basculement de la crise urbaine

D’ici 2015, trois milliards de personnes vivront dans des bidonvilles selon le Programme des Nations Unies pour les établissements humains (UN-HABITAT). Avec la multiplication du nombre de personnes vulnérables vivant dans des bidonvilles, les organisations humanitaires peinent à identifier le point de basculement où la vulnérabilité chronique se convertit en crise humanitaire. IRIN s’est entretenu avec des travailleurs humanitaires afin d’appréhender leur approche du problème.

Il est plus compliqué d’assurer un suivi précis de la vulnérabilité dans des villes densément peuplées – particulièrement dans des quartiers informels comme les bidonvilles – qu’en zone rurale. C’est pourquoi les organisations humanitaires et les bailleurs de fonds ont tardé à s’atteler au problème, créant sans le vouloir un fossé entre zones rurales et zones urbaines.

« Parce que nous ne disposons pas des informations nécessaires, nous n’intervenons pas, et laissons ces personnes vivre dans des conditions que nous jugerions inacceptables en milieu rural », a dit Marie Sardier, conseillère en sécurité alimentaire et moyens de subsistance chez Action contre la faim (ACF) à Paris.

C’est également l’avis de Graham Mackay, le sous-directeur humanitaire d’Oxfam : « En zone rurale, nous n’intervenons pas tant que la communauté n’a pas atteint le niveau où elle ne peut plus faire face. Je ne crois pas que nous ayons la compréhension suffisante pour appliquer cette méthode en contexte urbain ».

Selon un article de 2012 signé Elena Lucchi, conseillère auprès de Médecins sans frontières, les méthodes d’évaluation traditionnelles supposent une certaine homogénéité géographique des moyens de subsistance et du statut socioéconomique, ce qui est fréquent en zone rurale mais l’est moins en milieu urbain. De plus, en contexte urbain, les populations vulnérables peuvent être dispersées et il arrive qu’elles ne souhaitent pas être identifiées ou aidées.

Alors que les gouvernements et les particuliers sont habituellement généreux lorsqu’il s’agit de crises urbaines d’apparition rapide – comme le séisme de 2010 à Port-au-Prince, en Haïti, ou le passage récent du typhon à Tacloban, aux Philippines – ils sont moins réactifs face aux changements subtils susceptibles d’indiquer qu’une population urbaine glisse progressivement vers la crise, comme une hausse des prix de l’alimentaire, un changement politique ou une situation de conflit, rapporte le numéro de septembre 2013 de la publication Field Exchange.

D’après le groupe de responsabilité sectoriel s’intéressant à la sécurité alimentaire en milieu urbain, basé à Rome, les organismes nationaux de collecte des données ne relèvent pas non plus ce problème, car les cycles de collecte sont habituellement lents et les systèmes d’alerte précoce sont largement absents des bidonvilles.

Pourcentages et nombres entiers

En milieu urbain, l’un des principaux défis touche à la ventilation des données complexes, étant donné que les indicateurs habituels de situation d’urgence ne sont pas toujours adaptés.

Par exemple, le seuil d’urgence de l’Organisation mondiale de la santé est atteint lorsque 15 pour cent (ou plus) des enfants de moins de cinq ans sont atteints de malnutrition aiguë –un indicateur qui peut manquer de pertinence là où les populations vulnérables cohabitent avec des populations aisées. Dans un tel cas de figure, le pourcentage d’enfants malnutris peut être très faible alors que le nombre réel d’enfants malnutris est très élevé. « En milieu urbain, les pourcentages perdent de leur sens », a dit Jorge Castilla Echenique, coordinateur international du réseau de santé de l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO).

C’était le cas à Nairobi, au Kenya, en 2008 et 2009. Avec la crise qui a suivi les élections de 2007, associée à une dégradation soudaine de l’emploi et à une flambée mondiale des prix de l’alimentaire, 62 000 enfants de moins de cinq ans ont basculé dans la malnutrition aiguë dans les bidonvilles. Pourtant, les taux globaux de malnutrition restaient relativement faibles. D’après l’enquête sanitaire du gouvernement pour l’année 2008-2009, 1,9 pour cent des enfants étaient atteints de malnutrition aiguë sévère, et le taux global de malnutrition aiguë (GAM) était de 3,5 pour cent dans les bidonvilles.

Un autre indicateur de stress dans les bidonvilles était la chute du taux de scolarisation, a dit Anne O’Mahoney, responsable du bureau kenyan de Concern à l’époque. Malgré cela, les bailleurs de fonds ont hésité à intervenir. « Ils voulaient savoir en quoi nos informations cadraient dans les valeurs qu’ils utilisent pour la pauvreté rurale, comme le taux GAM de 15 pour cent », a-t-elle dit à IRIN.

Les taux de mortalité sont également souvent employés pour mesurer l’ampleur d’une crise, mais leur utilisation n’est pas pertinente en contexte urbain, car les hausses peuvent sembler faibles lorsqu’elles sont réparties sur un plus grand nombre de personnes, note le rapport d’octobre 2012 de Save the Children Urban Malnutrition : a review of food security and nutrition among the urban poor (Malnutrition urbaine : analyse de la sécurité alimentaire et de la nutrition chez les populations urbaines pauvres).

La question est de savoir si les indicateurs existants peuvent être adaptés aux contextes urbains ou si de nouveaux indicateurs sont requis, qui tiendraient compte de subtilités comme le taux de criminalité, les prix du carburant et de l’alimentaire, l’afflux de personnes déplacées dans leur propre pays, les données sanitaires et de santé et les taux de migration, entre autres choses, disent les analystes de la vulnérabilité urbaine.

Les organisations humanitaires expérimentent enfin les deux approches.

Identifier les déclencheurs urbains

Les ONG ACF, Concern et Oxfam ont analysé les méthodologies de ciblage de la sécurité alimentaire en cherchant à identifier les meilleurs indicateurs d’urgence existants en la matière, pour réfléchir à leur adaptation à un contexte urbain. Les résultats de leur recherche ont été publiés par le biais du Réseau d'apprentissage actif pour la redevabilité et la performance dans l'action humanitaire (ALNAP) en juillet 2013.

Voici quelques-unes des recommandations formulées par ces organisations : conduire les évaluations par quartier ; établir des données de base permettant d’identifier le coût de la vie, le taux de criminalité et les taux de migration avant et après les chocs ; utiliser des outils technologiques comme la cartographie numérique pour collecter et organiser l’information.

Elles préconisent en outre l’utilisation d’un système de coordination sectorielle pour adapter l’outil d’évaluation de la sécurité alimentaire communément appelé échelle IPC (Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire) aux contextes urbains.
[http://www.ipcinfo.org/fileadmin/user_upload/ipcinfo/docs/IPC-Manual-2-Interactive.pdf]

L’IPC classifie l’insécurité alimentaire sur une échelle allant de « situation stable » à « situation d’urgence ».

Enfin, ces organisations soulignent que les systèmes de mesure de la vulnérabilité urbaine doivent être très réactifs aux changements, dont l’apparition est plus rapide en milieu urbain qu’en zone rurale.

Pour avancer, les organisations humanitaires devraient identifier cinq à dix villes considérées comme étant les plus à risque et mettre en place des groupes de travail chargés de cartographier les zones à haut risque au sein de celles-ci. Les suggestions formulées par les trois ONG incluent : Nairobi ; Port-au-Prince ; Katmandou (Népal) ; Manille (Philippines) ; Dhaka (Bangladesh) ; Harare (Zimbabwe) et Gaza (territoires palestiniens occupés).

Nouveaux outils

Au Kenya, cela fait deux ans que Concern applique le Système de surveillance démographique et de santé urbaine de Nairobi (NUHDSS), un projet sur cinq ans visant le développement de nouveaux indicateurs pour prédire les crises urbaines. L’objectif est d’isoler ce qui représente « de vrais changements dans la vie des plus démunis au sein des populations urbaines pauvres », a dit Mme O’Mahoney.

Par exemple, l’ONG recueille des données sur ce qui pourrait signaler un changement de conjoncture économique chez les populations des bidonvilles les plus démunies, notamment la déscolarisation des enfants, la vente de biens critiques, l’acceptation de métiers à risque et l’augmentation de la marge de crédit. Ces indicateurs sont en cours de test à Nairobi, et seront ensuite expérimentés dans d’autres villes à risque dans les pays voisins.

Save the Children, dans une étude d’octobre 2013 conduite en collaboration avec le King’s College sur le Projet de futurs urbains identifie les domaines dans lesquels les outils d’évaluation de la vulnérabilité urbaine devraient pouvoir mesurer le changement : démographie, capital national, capital international, gouvernance et processus régulateurs, violence et criminalité.

Collaborer avec les gouvernements

Les ONG soulignent la nécessité de collaborer avec les gouvernements nationaux pour garantir l’adéquation de l’intervention urbaine avec les programmes de protection sociale et de développement en cours. Les autorités locales et les organisations de la société civile sont les mieux placées pour comprendre la composition socioéconomique de leurs populations, et les difficultés auxquelles les différents groupes font face. Il convient cependant d’analyser les dynamiques de pouvoir locales pour s’assurer que les élites locales ne jouissent pas d’une influence excessive.

Mais les ONG internationales ne savent pas toujours comment travailler avec des partenaires locaux sur les questions d’évaluation. De plus, les partenariats requièrent un engagement et un financement sur le long terme, ce qui ne colle pas avec les priorités des bailleurs de fonds, a dit ACF. Alors que la coordination entre organisations humanitaires, organisations locales et gouvernements en contexte urbain est « l’une des principales recommandations » ressortant de l’étude conjointe des ONG, ça reste « notre plus grand défi », a dit Mme Sardier d’ACF.

Les bailleurs de fonds arguent souvent que l’intervention urbaine est un « problème structurel » ou un « problème politique » pour justifier leur réticence à s’engager, a dit Mme O’Mahoney. L’intervention urbaine comporte le risque d’une politisation, en partie parce que la coexistence de la richesse et de la pauvreté complique les efforts de distribution, disent les observateurs. Cyprien Fabre, chef du bureau régional d'ECHO en Afrique de l'Ouest, convient de la nécessité d’apprendre à collaborer avec les partenaires locaux, mais estime que les risques de politisation sont importants.

En 2008-2009 à Nairobi, ni le gouvernement ni la société civile n’ont eu accès à un financement urbain spécifique pour répondre à l’intensification de la crise alimentaire et nutritionnelle. « Les grands bailleurs de fonds n’ont pas encore développé de stratégie de financement urbain, et bien qu’ils manifestent un intérêt pour ce domaine, les progrès sont lents », note le numéro de septembre 2013 de la publication Field Exchange. Depuis, les ONG travaillent avec le gouvernement au développement de sa « stratégie de nutrition urbaine ».

Cependant « en l’absence de consensus clair sur ce qui constitue une situation d’urgence urbaine et sur la stratégie de sortie envisageable, les interventions urbaines continueront d’être imparfaites et déconnectées », conclut le numéro.

Puits sans fond : définir des limites

Les organisations humanitaires et les bailleurs de fonds sont également confrontés au problème de la délimitation des zones urbaines. « C’est comme d’essayer de définir ce qu’est un quartier ; vous ne savez jamais où en sont les limites », a dit Béatrice Boyer, directrice de recherche sur les dynamiques humanitaires urbaines à l’institut français Urgence Recherche Développement. « Les limites sont encore plus complexes à définir dans les bidonvilles qui se développent en dehors des frontières administratives sans contrainte d’espace », ajoute-t-elle.

Ces frontières floues et ce sentiment d’une vulnérabilité potentiellement illimitée sont peut-être ce qui dissuade les bailleurs de fonds de financer les interventions en milieu urbain, suggère Mme O’Mahoney : « Les bailleurs de fonds humanitaires m’ont dit "la ville n’est qu’un puits sans fond" et c’est très dur d’évaluer l’impact que votre argent peut avoir sur un tel échantillon d’humanité ».

Comme de nombreux domaines de l’aide humanitaire, l’aide aux crises urbaines passe entre les mailles du filet, a dit George Deikun de UN Habitat, qui siège au groupe de travail du Comité permanent inter-agence (IASC), basé à Genève, sur les défis humanitaires urbains : « Les acteurs du développement qui disposent des fonds ne le font pas, car ils estiment que ça relève du domaine de l’humanitaire ; et les acteurs humanitaires ne font pas ce genre de recherche, car leur travail consiste à sauver des vies ».

ECHO tente de tisser un lien entre les crises humanitaires et l’aide urbaine à plus long terme. À Conakry, la capitale guinéenne, ECHO aide les laboratoires locaux à être mieux préparés pour détecter et surveiller le choléra, et épaule le gouvernement pour améliorer ses réponses aux épidémies de choléra.

ECHO tente également de convaincre le bailleur de fonds de l’UE en matière de développement, la DG DEVCO, de s’impliquer davantage dans le financement de la lutte contre la vulnérabilité urbaine.

« L’Afrique est le continent enregistrant l’urbanisation la plus rapide », a dit M. Deikun. « Alors la lutte contre les crises de pauvreté urbaine n’est pas propre aux pays en développement. C’est en train de se convertir sans faire de bruit en un problème humanitaire majeur ».

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