Pénurie de financement pour l’adaptation aux changements climatiques

La nouvelle conférence des Nations Unies sur le changement climatique a débuté le 11 novembre à Varsovie avec, en toile de fond, le passage du typhon Haiyan, qui aurait fait au moins 10 000 victimes aux Philippines. Or, selon deux nouveaux documents, le financement promis pour aider les pays pauvres à s’adapter au changement climatique a jusqu’à présent été insuffisant et opaque.

En fait, selon un document publié conjointement par Oxfam, l’Institut des ressources mondiales (World Resources Institute, WRI) et l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), les engagements en faveur du financement de l’adaptation ont diminué aux Philippines entre 2010 et 2011. Le document s’intéresse plus spécifiquement aux fonds promis par les pays riches en 2009 – et qu’on connaît aujourd’hui sous l’appellation de « financements précoces » [Fast-Start Finance, FSF] – pour soutenir les efforts d’adaptation des pays en développement. Un autre document publié récemment par Oxfam montre également que les pays riches n’ont pas respecté leur engagement de 2009.

Au moment de l’ouverture de la conférence à Varsovie, Naderev Sano, le délégué philippin pour les conférences des Nations Unies sur le climat, a annoncé qu’il jeûnerait jusqu’à ce que des mesures soient mises en oeuvre pour défendre l’avenir de son pays.

Pénurie de financement

À l’occasion de la conférence de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) qui a eu lieu à Copenhague en 2009, les pays développés se sont en engagés à contribuer à hauteur de 30 milliards de dollars (lesdits « financements précoces ») aux efforts d’adaptation au changement climatique entre 2010 et 2012. Ils ont aussi promis de mobiliser 100 milliards de dollars par année à l’horizon 2020.

Depuis, un certain nombre de groupes de réflexion ont souligné la difficulté de déterminer la destination des fonds et de rendre des comptes sur l’utilisation de cet argent, notamment en raison des divergences dans la façon de rapporter [les fonds versés], de l’absence d’une compréhension commune des concepts d’« adaptation » et de « vulnérabilité » et du manque de transparence.

« Les engagements en faveur du financement de l’adaptation ont diminué aux Philippines »

Lors d’une récente réunion du conseil d’administration du Fonds d’adaptation (Adaptation Fund, AF), créé dans le cadre de la CCNUCC, un responsable a dit qu’il ne restait presque plus d’argent. « Le Fonds a approuvé huit projets d’adaptation [dans des pays en développement] dont la mise en oeuvre est toujours bloquée et qui exigent environ 60 millions de dollars », a dit Sven Harmeling, coordinateur de la sensibilisation au changement climatique de l’organisation non gouvernementale (ONG) CARE International.

Selon le rapport d’Oxfam, « le total des contributions au financement de la lutte contre le changement climatique déclarées par les pays développés en 2013 s’élève à 16,3 milliards de dollars. Cependant, le montant net pourrait en réalité approcher les 7,6 milliards, certains pays ayant pris en compte le montant total des prêts engagés alors qu’ils leur seront remboursés. »

Ces deux sommes « se situent très en deçà des estimations minimales du coût de l’adaptation au changement climatique pour les pays en développement », ajoute l’organisation.

Personne ne sait précisément de combien d’argent les pays en développement auront besoin pour s’adapter au changement climatique. La CCNUCC estime qu’il leur faudra débourser entre 28 et 59 milliards de dollars par année à l’horizon 2030. La Banque mondiale croit qu’entre 20 et 100 milliards de dollars seront nécessaires. La Commission européenne estime quant à elle qu’ils devront, d’ici 2020, consacrer entre 10 et 24 milliards de dollars par année aux efforts d’adaptation, tandis que le Groupe des négociateurs africains sur les changements climatiques évalue cette somme à plus de 67 milliards de dollars par année.

Le document d’Oxfam souligne toutefois « [à] titre de comparaison [qu’]entre 2005 et 2011, les pays développés ont dépensé de 55 à 90 milliards de dollars par an afin de subventionner les énergies fossiles […] les Pays-Bas consacrent 1 milliard d’euros par an pour protéger des inondations leurs zones côtières de faible élévation, et l’Australie prévoit de consacrer 12 milliards de dollars à son adaptation au risque de pénurie d’eau jusqu’en 2018. »

Opacité des chiffres

Le document conjoint ODI/Oxfam/WRI, qui examine les flux de fonds destinés à l’adaptation dans quatre pays – le Népal, les Philippines, l’Ouganda et la Zambie –, indique que « les efforts mis en oeuvre par ces États pour rendre des comptes à leurs citoyens en ce qui concerne la lutte contre les conséquences du changement climatique sont entravés par le manque de transparence et de redevabilité des bailleurs de fonds. »

Le manque de clarté par rapport à ce qui entre dans la catégorie du financement de l’adaptation, « les lacunes dans les rapports des bailleurs de fonds… et la part importante des fonds destinés à l’adaptation finissant entre les mains d’individus vivant à l’extérieur du pays bénéficiaire ne sont que quelques-uns des défis auxquels sont confrontés ces pays... Les bailleurs de fonds doivent être beaucoup plus explicites quant au genre de projets qu’ils sont prêts à financer s’ils veulent que ces pays puissent s’assurer d’avoir les ressources adéquates pour répondre aux besoins des plus vulnérables et vérifier que ces ressources sont utilisées efficacement. »

Selon le document publié par Oxfam, 24 pays développés n’ont toujours pas confirmé les montants de leur aide au financement de la lutte contre le changement climatique pour 2013. « Pire, les pays qui ont fourni au total 81 pour cent des financements précoces n’ont pas encore annoncé le niveau de leurs engagements pour 2014. Un seul pays, le Royaume-Uni, a publié son plan de financement de la lutte contre le changement climatique en 2015. »

« Les pays riches doivent indiquer clairement aux pays pauvres sur quelles sommes ces derniers peuvent compter, dès à présent et dans les années à venir, pour financer leurs efforts d’adaptation au changement climatique et de réduction des émissions », a indiqué Kelly Dent, porte-parole d’Oxfam sur les questions climatiques, dans un communiqué de presse. « Face à l’incertitude qui se prolonge d’une année à l’autre, les pays vulnérables ne peuvent absolument pas prendre les mesures nécessaires pour protéger leurs citoyennes et citoyens. Cette opacité ne fera qu’entretenir la méfiance autour de la table des négociations. »

Garanties

Le Fonds d’adaptation a approuvé des garanties environnementales et sociales qui doivent maintenant accompagner toute demande de financement. Par exemple, si un projet implique le déplacement des habitants d’une zone vulnérable, la proposition doit inclure des détails au sujet de l’endroit où ils seront relocalisés.

C’est un « développement positif », a dit M. Harmeling.

Le Fonds permet également un accès direct au financement lorsque les autorités responsables de la mise en oeuvre du projet dans un pays ont déjà été approuvées par le conseil d’administration. Les pays en développement préfèrent disposer d’un accès direct aux fonds, car celui-ci leur permet d’avoir davantage voix au chapitre quant à la manière dont l’argent est dépensé. Le Rwanda et les îles de l’océan Pacifique, par exemple, bénéficient désormais d’un accès direct au Fonds lorsque les projets qu’ils soumettent sont approuvés.

« L’accès direct donne aux pays un sentiment d’appropriation et élève la barre en termes de mise en oeuvre », a dit M. Harmeling.

Le document conjoint WRI/Oxfam/ODI montre que le Népal et les Philippines ont « accordé la priorité aux processus de développement local », qui ont à leur tour contribué à renforcer le sentiment d’appropriation des efforts d’adaptation par les deux pays. Ailleurs, comme en Zambie et en Ouganda, « l’accent sur la planification locale est moins explicite ».

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