Le G33 relance les négociations sur les subventions à l’OMC

Les effets combinés du ralentissement économique mondial et de la multiplication des catastrophes climatiques menacent la sécurité alimentaire dans les pays en développement. Nombre d’entre eux souhaitent donc relancer les discussions de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les mesures de limitation des aides aux agriculteurs.

Un groupe de pays en développement, appelé G33, demande à dépasser les limites de soutien interne convenues lors de l’achat, du stockage et de la fourniture de céréales et autres denrées alimentaires pour renforcer la sécurité alimentaire chez les populations pauvres. Le G33 voudrait que ces changements soient exempts de tout recours juridique.

Ces pays veulent essentiellement avoir la liberté d’acheter aux producteurs des céréales à prix fixes et d’en faire des réserves pour pouvoir les distribuer ensuite. La réglementation de l’OMC ne limite pas la quantité de denrées alimentaires pouvant être achetées aux prix du marché pour les stocker, ni la quantité de denrées alimentaires pouvant être distribuée en tant qu’aide alimentaire interne à des prix subventionnés. L’OMC sanctionne seulement l’achat de céréales à des prix administrés.

La proposition fera l’objet de discussions en décembre, lors de la Conférence ministérielle de l’OMC à Bali, en Indonésie.

Les pays développés et certains pays en développement craignent que la proposition du G33 — soutenue par l’Inde, la Chine et l’Indonésie — ait des conséquences négatives sur la sécurité alimentaire des pays voisins. Ils redoutent que ces mesures conduisent à des excédents de stocks, que les membres du G33 risqueraient d’écouler sur le marché international en pratiquant le dumping, ce qui bouleverserait les prix mondiaux.

Ashok Gulati, président de la Commission des coûts et prix agricoles (CACP) indienne, affirme que l’Inde souhaite une plus grande marge de manoeuvre pour soutenir ses agriculteurs et ses consommateurs. Le gouvernement a en effet lancé un grand programme de subvention des denrées alimentaires par le biais d’un système de distribution public qui devrait bénéficier à deux tiers de sa population, soit près de 800 millions d’habitants. M. Gulati a dit à IRIN que l’éventualité d’un dumping d’excédents en stock par l’Inde pourrait avoir lieu « une fois en dix ans ». « La plus grande distorsion concernera le marché intérieur », a-t-il ajouté en faisant référence aux bouleversements sur les marchés locaux.

Selon un représentant de l’un des pays du G33 à l’OMC, qui a souhaité garder l’anonymat, tous les membres du groupe ne soutiennent pas la proposition. « L’Inde est déjà le plus grand exportateur de riz au monde [...] Les petits exportateurs vont perdre leur compétitivité à cause des subventions indiennes [...] Le prix du riz est déjà en baisse et de nouvelles subventions pourraient conduire à un effondrement des cours », a-t-il dit.

Selon ce représentant, l’aide à la production de riz en Inde — que ce soit sous la forme d’intrants agricoles ou d’acquisitions — s’élève à plusieurs milliards de dollars. Un soutien supplémentaire pourrait « anéantir » la durabilité agricole et « favoriser l’insécurité alimentaire plutôt que la sécurité alimentaire » dans la région.

« Les marchés agricoles ont fortement évolué depuis 2007, mais pas les règles commerciales mondiales »

Dans des interviews avec le quotidien indien Economic Times et l’agence de presse DNA, M. Gulati s’est publiquement prononcé contre le plan du gouvernement de stocker des céréales de base en raison des effets que cela aurait sur les prix sur les marchés locaux.

M. Gulati soutient que la distribution de denrées alimentaires subventionnées ne résoudra pas la malnutrition, qui est un grand problème en Inde, où la moitié des enfants sont malnutris. Il estime que ce problème ne peut être réglé qu’en apportant des solutions à toutes les dimensions de l’insécurité alimentaire, en facilitant l’accès à l’eau potable, par exemple, et en améliorant la condition des femmes.

Un nouveau document, rédigé conjointement par le Centre international de commerce et de développement durable (ICTSD), basé à Genève, et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), défend cependant les deux points de vue et s’appuie sur la proposition pour signaler la nécessité de réformer les règles mondiales du commerce agricole. Les auteurs du document soulignent que les règles régissant le commerce agricole n’ont pas connu de grande réforme depuis les négociations multilatérales du Cycle d’Uruguay, qui ont conduit à la création de l’OMC il y a vingt ans.

« La proposition du G33 peut être considérée plus généralement comme un symptôme des difficultés rencontrées par de nombreux pays pour mettre au point des politiques visant à atteindre des objectifs de sécurité alimentaire dans ce nouveau contexte [d’inflation] », fait remarquer le document.

« Les marchés agricoles ont fortement évolué depuis 2007, mais pas les règles commerciales mondiales », poursuit-il.

Subventionner ou ne pas subventionner ?

Les controverses au sujet des subventions agricoles ne datent pas d’hier. L’OMC a instauré un plafond limitant les dépenses des États-Unis et de l’Union européenne (UE) dans les subventions agricoles qui faussent les échanges, mais selon des défenseurs du droit à l’alimentation, celles-ci restent relativement élevées.

La sécheresse de 2012 aux États-Unis et la fluctuation des prix des denrées alimentaires ont conduit les décideurs américains et européens à repenser leur politique de protection et de soutien aux agriculteurs, a observé l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI).

La politique agricole américaine est régie par le Farm Bill, qui est actualisé tous les quatre ans. Mais celle de 2008 a été prolongée jusqu’en septembre 2013, car les démocrates et les républicains ne sont pas parvenus à un accord sur les subventions alimentaires pour les citoyens les plus pauvres. La nouvelle loi proposée recommande un programme d’assurance étendu comprenant de nouvelles subventions pour assurer les cultures. Les agriculteurs recevraient ainsi de l’argent lorsque les revenus générés par certaines cultures baissent pendant plusieurs années consécutives. La loi devrait être débattue dans les semaines à venir.

L’UE a supprimé la majorité des subventions aux exportations favorisant l’écoulement à l’étranger des surplus de production, mais la Politique agricole commune de l’UE garantit toujours un important soutien direct aux agriculteurs et protège les marchés européens. L’UE a mené d’importantes réformes du système de soutien aux agriculteurs au fil des ans afin d’en limiter les impacts sur le commerce et la production, mais certains se demandent encore si les aides apportées ne donnent pas toujours aux producteurs européens un avantage sur leurs concurrents étrangers.

D’un autre côté, le ralentissement économique et ses impacts sur les monnaies locales ont obligé des pays en développement comme la Zambie à supprimer leurs subventions pour les agriculteurs et les meuniers, car il était considéré que ces dépenses épuisaient les faibles ressources nationales.

Un déséquilibre croissant ?

Si les pays riches augmentent leurs aides à destination des agriculteurs tandis que les pays pauvres les suppriment, le déséquilibre mondial ne va-t-il pas s’amplifier ?

Selon Jamie Morrison, économiste à la FAO et coauteur du document de l’ICTSD/FAO, généralement, lorsque les pays envisagent de soutenir les agriculteurs en cas de catastrophe, ils devraient prendre en compte le genre de soutien dont ces derniers disposent. Dans les pays riches, les agriculteurs ont accès à des assurances et autres dispositifs de protection, ce qui peut ne pas être le cas dans les pays en développement.

Selon lui, les pays riches utilisent les fonds publics pour « assurer [les agriculteurs] contre d’éventuelles pertes que les assurances du secteur privé risqueraient d’être moins enclines à couvrir. Ce genre de soutien est considéré comme ayant un effet de distorsion moindre sur les marchés et le commerce. »

Les pays en développement ont cependant tendance à intervenir directement sur le marché pour stabiliser les prix pour leurs producteurs tout en apportant à leurs consommateurs « un certain niveau de protection contre des prix alimentaires élevés », a dit M. Morrison. Cela implique généralement d’acheter des céréales à des prix supérieurs à leur valeur sur le marché et de contrôler les échanges transfrontaliers. Ce genre de soutien vide non seulement les caisses de l’État, mais « fausserait les marchés et les échanges ».

Souvent, ce ne sont pas les agriculteurs les plus pauvres qui bénéficient de ces subventions, qu’il s’agisse d’intrants agricoles moins onéreux ou de prix de vente plus élevés pour leurs produits. Les subventions sont par ailleurs souvent une affaire d’opportunisme politique visant à apaiser la majorité de la population dans les pays en développement dont les revenus et la nourriture dépendent de l’agriculture.

« dans certains pays, l’aide directe aux agriculteurs “pourrait être essentielle pour faciliter la transformation agricole” et la “seule option pratique existante étant donné les faiblesses” des autres organismes publics qui auraient pu soutenir la production »

« Les subventions sur les engrais, l’énergie et l’irrigation ne sont pas visées », a dit M. Gulati, de la CACP, qui dirigeait auparavant le bureau de l’IFPRI en Asie. « [En Inde], les subventions ont augmenté bien plus vite que les investissements publics dans l’agriculture. Le rendement marginal des subventions représente moins d’un quart de celui des investissements. Pourtant, les subventions se multiplient en raison de leurs retombées politiques supérieures. L’Inde veut donc avoir plus de marge de manoeuvre en matière de subventions. »

M. Morrison a cependant ajouté que, dans certains pays, l’aide directe aux agriculteurs « pourrait être essentielle pour faciliter la transformation agricole » et la « seule option pratique existante étant donné les faiblesses » des autres organismes publics qui auraient pu soutenir la production. « Avoir davantage recours à un système plus tributaire des instruments du marché pourrait permettre d’utiliser les ressources avec une plus grande efficacité, mais cela est peut-être irréalisable à l’heure actuelle ».

« Les règles de l’OMC doivent prendre en compte la réalité selon laquelle la situation de chaque pays est différente et certains ont moins de ressources à leur disposition pour atteindre certains objectifs en matière de politique publique », a dit Jonathan Hepburn, directeur de programme agricole à l’ICTSD.

Négociations

Récemment, les groupes participant aux négociations de l’OMC ont cherché à bénéficier d’un traitement préférentiel. Les pays les moins avancés (PMA), par exemple, demandent une certaine flexibilité dans leur application des droits à l’importation des produits agricoles. Pourtant, même les PMA sont limités quant à la quantité et au type de subventions qu’ils appliquent, même si nombre d’entre eux manquent de ressources pour apporter un niveau d’aide agricole atteignant le plafond prévu par l’OMC, a fait remarquer M. Hepburn, de l’ICTSD.

L’une des difficultés dans la création de nouvelles règles commerciales, a dit M. Hepburn, est de « trouver un équilibre entre les droits et responsabilités des différents groupes de pays — notamment ces dix dernières années, où le paysage économique mondial a fortement changé ».

En décembre, selon l’OMC, les pays pourraient se mettre d’accord sur une « “dérogation” (dispense officielle permettant à un État membre de dépasser les limites fixées par l’organisation) temporaire, une prise de position politique non contraignante du président de la conférence ou une solution intermédiaire. De telles mesures de conciliation sont parfois appelées “clauses de paix” ou “clauses de modération”, car les pays évitent ainsi d’entamer une procédure juridique contre les pays en développement concernés ».

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