Supprimer les subventions en Zambie, la bonne solution ?

Le gouvernement zambien a décidé de supprimer les subventions allouées aux agriculteurs et aux minotiers, car ces dépenses sont perçues comme grevant les ressources du pays. Les subventions aux carburants ont également été supprimées, mais la perte de ces aides entraîne une augmentation du prix du maïs, produit de base du régime alimentaire des Zambiens.

La suppression des subventions n’est que l’une des nombreuses mesures prises par le président zambien Michael Sata, connu pour avoir adopté des positions fermes concernant, par exemple, les investisseurs chinois (menacés d’expulsion) et les subventions aux carburants (supprimées) qui coûtent chaque année 200 millions de dollars, une somme qui serait plus utile si elle était investie dans la santé et l’éducation.

La suppression des subventions aux agriculteurs a provoqué la colère de l’Union nationale des agriculteurs zambiens (Zambian National Farmers’ Union, ZNFU), qui a qualifié cette décision d’« inopportune ». Le manque de pluies, l’infestation de noctuelles ponctuées qui avait obligé bon nombre d’agriculteurs à replanter des semences et la distribution tardive d’engrais subventionnés avaient déjà affecté la récolte 2011/2012. La ZNFU a indiqué que toute réduction de l’aide allouée aux agriculteurs zambiens déjà en difficulté pourrait menacer la production de maïs et compromettre la sécurité alimentaire du pays.

« Le gouvernement a réduit la subvention allouée au titre du programme d'appui aux intrants agricoles (Farmer Input Support Programme, FISP) », a dit à IRIN par courriel Kakoma C Kaleyi, responsable des médias de la ZNFU. « Avant, le gouvernement prenait en charge 75 pour cent du prix d’un sac de 50 kilos d’engrais et l’agriculteur payait les 25 pour cent restants, mais aujourd’hui, le gouvernement et les agriculteurs paient chacun la moitié du prix. Un sac d’engrais coûte 200 kwachas zambiens [environ 37 dollars], [et] les agriculteurs paient 100 kwachas [environ 19 dollars] et le gouvernement paie les 100 kwachas restants, et ce, bien que les agriculteurs reçoivent toujours gratuitement un sac de 10 kilos de semences ».

Environ 900 000 petits exploitants agricoles zambiens couverts par le FISP ont été affectés. M. Kaleyi a noté que, par le passé, il était arrivé que des agriculteurs n’arrivent pas à rassembler suffisamment d’argent pour couvrir les 25 pour cent du prix du sac d’engrais. On ne sait donc pas comment ils vont faire face à la situation.

Des coûts énormes

En 2011, environ 39 pour cent des plus de 231 millions de dollars dévolus à l’agriculture dans le budget zambien ont été alloués au FISP, mais les taux de pauvreté dans les zones rurales restent obstinément élevés. Une étude menée par Thom Jayne et Auckland Kuteya, des experts agricoles de l’Institut de recherches sur les politiques agricoles-Indaba (Indaba Agricultural Policy Research Institute) de la Zambie, a conclu que le programme d’aide profitait davantage aux propriétaires fonciers les plus riches, et qu’environ 80 pour cent des populations agricoles étaient encore classées comme pauvres, malgré les subventions aux engrais et à la consommation maintenues pendant de nombreuses années.

« Le déséquilibre des politiques agricoles a entraîné une surproduction de maïs et a entravé le développement d’autres segments du secteur agricole », a constaté le Fonds monétaire international (FMI) dans le rapport national de la Zambie pour 2012.

Le gouvernement a indiqué qu’il continuera à acheter du maïs pour l’agence de réserve alimentaire de la Zambie (Food Reserve Agency, FRA) en 2013, payant un prix fixe plus élevé aux agriculteurs, mais qu’il ne le vendra plus aux meuniers à un prix subventionné, comme il le faisait auparavant.

Le ministre zambien de l’Agriculture et de l’élevage, Bob Sichinga, a dit lors d’un briefing media qui s’est tenu en mai 2013 que la FRA avait acheté du maïs au prix actuel de 65 kwachas (environ 12,27 dollars) le sac de 50 kilos, et l’avait vendu aux meuniers au prix de 60 kwachas (11,43 dollars), ce qui représentait une perte de 100 ZMW (19 dollars) par tonne.

En 2011, par exemple, la FRA a acheté du maïs aux agriculteurs au prix de 270 dollars la tonne et l’a vendu aux meuniers au prix de 180 dollars la tonne, ce qui représente une « perte de 50 pour cent » pour le gouvernement, a noté le Réseau de systèmes d’alerte précoce contre la famine (FEWSNET).

Le programme – qui a consacré 258 millions de dollars à l’achat de maïs pour la seule année 2012 – avait pour objectif de venir en aide aux agriculteurs, tout en proposant des prix bas aux consommateurs, mais M. Jayne et M. Kuteya ont conclu que quasiment aucune des subventions accordées aux meuniers n’a profité aux consommateurs.

Les consommateurs payent plus

La suppression des subventions accordées aux meuniers a commencé à affecter les consommateurs. M. Kaleyi a dit à IRIN que le prix du sac de 25 kilos de maïs est passé de 55 kwachas (10,38 dollars) à 65 kwachas (12,27 dollars) depuis le début de l’année 2013. Selon le Centre jésuite de réflexion théologique (Jesuit Centre for Theological Reflection, JCTR), une organisation non gouvernementale (ONG) confessionnelle qui a calculé le coût mensuel d’un panier de produits essentiels pour un ménage, les prix augmentent depuis la suppression des subventions.

Daniel Mutale, le responsable du groupe d’études sur les conditions sociales pour le JCTR, a dit que le prix du maïs s’élevait déjà à 59,28 kwachas (11,19 dollars) en juin 2013. « Les effets de la suppression des subventions sur les denrées alimentaires de base s’aggravent », a-t-il constaté dans une déclaration, avant de demander une réponse urgente face à l’augmentation des prix alimentaires.

« [En] l’absence de programmes alternatifs permettant aux petits exploitants agricoles d’accéder aux financements », a dit la ZNFU, l’organisation s’attendait à « voir davantage de ménages [ruraux] tomber dans les filets de sécurité du système social … [ce qui entraînera] finalement une augmentation des dépenses prévues par les programmes de sécurité sociale [du gouvernement] ».

FEWSNET a indiqué que les prix du maïs avaient commencé à grimper, parce que les commerçants privés, qui possèdent la majeure partie des stocks de maïs, l’achètent à un prix plus élevé. « Dans le pays, les prix du maïs sont en général plus élevés que pendant la même période l’année dernière et plus élevés que la moyenne quinquennale », a noté l’organisation.

La demande accrue de maïs en Afrique australe – associée à des récoltes médiocres dans certaines parties de la Zambie et dans la région, notamment au Zimbabwe voisin – contribue également à la hausse des prix.

FEWSNET a noté que les informations recueillies auprès des exploitants agricoles concernant l’impact de la réduction du programme FISP ont été limitées, mais il prévoit un accès moindre aux intrants, ce qui pourrait entraver les plantations et affecter les rendements. « Nous devrons faire une nouvelle évaluation en début d’année prochaine, une fois que l’on en saura davantage sur la qualité de la récolte de 2014 … il s’agit d’un succès pour une politique environnementale plus durable, un succès qui devrait attirer de nouveaux investisseurs privés et favoriser la concurrence dans les chaînes de valeurs des produits alimentaires tant que la situation se maintient », a dit M. Jayne.

D’autres pays devraient-ils s’inspirer de cet exemple ?

L’expérience de la Zambie pourrait porter un message plus large sur les subventions agricoles, qui pourrait notamment intéresser le Malawi voisin, qui a consacré une partie importante de son budget financé par les bailleurs de fonds aux subventions d’engrais. Il a dépensé plus de 100 millions de dollars en 2009-2010 et plus de 250 millions de dollars en 2008-2009.

M. Jayne a réalisé un inventaire des arguments en faveur et en défaveur des subventions agricoles en se basant sur les informations collectées en Afrique australe, a dit Steve Wiggins, un expert en politique agricole à l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), un groupe de réflexion basé aux États-Unis.

“Des doutes persistent quant à l’efficacité des engrais répandus sur des sols pauvres en carbone et en nutriments, et dont la structure est médiocre. Pour ces sols, l’argument agronomique est que l’utilisation d’engrais stimulera les rendements en fonction du potentiel des nutriments lorsque les sols auront été améliorés … Aucun des experts ne s’oppose au soutien apporté aux agriculteurs, mais ils soulignent que les circonstances doivent s’y prêter ».

M. Wiggins a dit à IRIN par courriel que les engrais subventionnés fonctionnent dans les zones où il n’y a que quelques distributeurs de matériels agricoles disposant de petits stocks et où les semences, les engrais, etc., coûtent donc plus cher ; ils fonctionnent aussi lorsque les agriculteurs manquent d’argent au début d’une nouvelle campagne culturale et n’ont pas accès aux crédits pour acheter des intrants.

« Ces problèmes s’aggravent dans des pays comme le Malawi, où les rendements de maïs sont inférieurs à ce qu’ils devraient être, et les agriculteurs semblent condamnés à avoir des rendements faibles à cause de la pauvreté et des divers échecs connus par les marchés ruraux qui n’ont pas accès aux intrants et aux crédits ».

Les subventions coûtent cher et ne sont pas viables sur le long terme, en particulier dans les pays pauvres. « Il faut se poser une question : si les fonds n’étaient pas consacrés aux subventions d’intrants, mais plutôt à la recherche, à l’extension, à la construction de meilleures routes dans les zones rurales, et peut-être – parce que c’est difficile – à la mise en œuvre d’interventions visant à relancer les services financiers ruraux, est-ce que cela permettrait d’améliorer la production ? », a demandé M. Wiggins.

M. Kuteya indique que la Zambie a choisi le bon moment pour supprimer les subventions, car les prochaines élections ne devraient pas avoir lieu avant 2016.

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