Décrypter l’aide de la Chine à l’Afrique

Cette année, les deux hommes les plus puissants de la planète, les présidents Barack Obama et Xi Jinping, ont effectué une tournée en Afrique, où ils se sont engagés à augmenter l’aide et les investissements, et à collaborer avec le continent en faveur du développement.

S’il s’agissait de la première vraie visite de Barack Obama en Afrique depuis son investiture (il s’était arrêté une journée au Ghana en 2009), les dirigeants chinois s’y rendent régulièrement depuis plusieurs décennies, et travaillent progressivement avec le continent à l’instauration de projets conjoints de développement, de coopération commerciale, d’investissement direct à l’étranger et d’aide.

« La Chine est le plus grand pays en voie de développement du monde, et l’Afrique est le continent avec le plus grand nombre de pays en voie de développement » a dit Jiang Zemin – le président chinois d’alors – lors de son discours d’ouverture du premier Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC) en 2000.

Depuis 2000, la Chine a intensifié son aide à l’Afrique, ce qui n’a pas manqué de susciter l’intérêt et d’alimenter la spéculation quant à ses motifs. À chaque réunion du FOCAC, elle a doublé ses promesses de dons envers le continent, passant de 5 milliards de dollars US en 2006 et 10 milliards en 2009 à 20 milliards au sommet de 2012.

Une longue tradition d’aide

Comme les représentants chinois n’ont cesse de le rappeler, la Chine jouit d’une longue tradition sur le continent africain. Son premier projet d’envergure y furent les 1 860 km du chemin de fer de Tazara. Cette initiative en 5 ans, achevée en 1975, permit de relier la Zambie - alors enclavée - au port tanzanien de Dar es Salaam, mettant ainsi fin à la dépendance de Lusaka vis-à-vis de la Rhodésie (gouvernée par une minorité) et de l’Afrique du Sud.

« Historiquement, la Chine était liée à l’Afrique par un fort engagement idéologique, révélateur de l’esprit révolutionnaire de sa politique étrangère sous Mao, mais ne possédait pas de véritables intérêts économiques sur le continent », a dit à IRIN Daniel Large, professeur à l’université d’Europe centrale (CEU) de Budapest et éminent spécialiste des relations sino-soudanaises.

La différence aujourd’hui, c’est qu’en plus d’être bailleur de fonds, elle y détient des intérêts économiques.

Les experts disent que le rôle de la Chine en Afrique est souvent mal compris.

« À entendre certaines exagérations sur l’impact de la Chine en Afrique, étayant bien souvent des allégations relatives à une « nouvelle ruée » ou un « nouvel impérialisme », il existe un net fossé entre la perception et les projections excessives d’une inexorable montée chinoise en Afrique et la connaissance de son déroulement effectif », a écrit M. Large. 

Cette confusion, notamment pour ce qui a trait à l’aide, est certainement en partie due au fait que la Chine publie peu de statistiques sur les montants octroyés et qu’elle compte un certain nombre d’organisations humanitaires chargées de la distribution de l’aide étrangère en Afrique. La structure de l’économie chinoise – où de nombreuses entreprises privées sont entièrement ou partiellement détenues par l’État – et l’approche que la Chine a de l’aide contribuent également à brouiller la frontière entre aide et investissement.

Alors, à combien se chiffre l’aide ?

Quantifier la relation sino-africaine n’est pas chose facile car la Chine ne ventile pas ses statistiques, pas plus qu’elle ne publie de rapports détaillés sur le montant de l’aide qu’elle accorde à l’Afrique. De plus, sa conception de l’aide diffère de celle de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : par exemple, contrairement à l’OCDE, la Chine inclut l’aide militaire dans sa définition mais les bourses accordées aux étudiants issus de pays en développement ne rentrent pas dans ses statistiques sous le concept d’aide extérieure.

En conséquence, les estimations des experts sur les dons de la Chine à l’Afrique sont très variables, de 580 millions à 18 milliards de dollars annuels. 

Le gouvernement chinois soutient ne pas être en mesure de communiquer de données statistiques.

« Les médias occidentaux – et, dans une moindre mesure, leurs homologues africains – partent du principe que le gouvernement chinois détient de nombreuses données statistiques, mais refuse de les rendre publiques. Il est important de s’interroger : dans quelle mesure nos données sont-elles justes ? », a dit l’ambassadeur Zhong Jianhua, représentant spécial du gouvernement chinois pour les affaires africaines, dans un entretien publié en août accordé à l’African Research Institute. « Les compétences du gouvernement en matière de statistiques sont celles d’un pays en développement ».

En 2011, le gouvernement a néanmoins publié un livre blanc ventilant les données par région : ainsi, 45,7 pour cent de l’aide chinoise est allée à l’Afrique en 2009, et l’aide versée entre 1950 et 2009 représente un peu plus de 41 milliards de dollars. 

En 2012 et 2013, China AidData, en partenariat avec le Center for Global Development, a mis au point une base de données visant à évaluer le volume de l’aide distribuée à partir de sources médiatiques. Dans cet outil, les projets d’aide au développement financés par la Chine rentrent dans la catégorie « Apports du secteur public », subdivisée en quatre sous-catégories : les projets apparentés à l’« Aide publique au développement » (APD) et ceux apparentés aux « Autres apports du secteur public à l’aide au développement » (AASP) – deux index utilisés par l’OCDE –, ainsi que les « Investissements publics » (englobant les investissements directs à l’étranger et les sociétés en participation) et l’aide militaire sans intention de développement.

La base de données répertorie 1 673 projets de non-investissement pour 50 pays entre 2000 et 2011, classés « apparentés APD ou AASP ». Sur ces 11 ans, Aid Data a estimé le montant total de ces projets à 75,6 milliards de dollars.

« Les aides chinoises au développement ont été très largement réparties » a dit à IRIN Austin Strange, chargé de recherche chez AidData. « Les seuls pays à ne pas en avoir bénéficié sont ceux qui reconnaissent diplomatiquement Taïwan ».

« En termes de nombre de projets, les secteurs comme l’éducation et la santé arrivaient en tête », a-t-il ajouté. On dénotait également une forte présence chinoise dans des domaines comme les infrastructures, le transport et l’énergie.

Si de nombreux théoriciens notent des progrès en matière de transparence pour ce qui est de l’aide chinoise, on est encore bien loin de l’OCDE, qui publie des rapports détaillés.

« Les statistiques officielles comportent encore des zones d’ombre », a dit Xue Lei, chercheur au Shanghai Institutes for International Studies, en observant que la transparence et la réforme font également l’objet de discussions chez les théoriciens en Chine. « Peut-être avons-nous besoin d’une structure, et de davantage de transparence en matière de statistiques. Je pense que d’ici quelques années, la Chine publiera les bons chiffres ».

Les partisans de la réforme évoquent la nécessité de mettre en place un organisme unique responsable des programmes d’aide. Ils sont nombreux à se tourner vers les voisins asiatiques de la Chine en quête d’inspiration, et à penser que prendre modèle sur le Japon, la Corée du Sud ou l’Inde pourrait être une bonne chose.

Non-interférence – vraiment ?

Avec l’implication croissante de la Chine en Afrique, l’aide non conditionnelle devient une forme extrêmement importante de pouvoir par la diplomatie pour le pays. Nombreux sont ceux qui doutent de la capacité de la Chine à maintenir son principe de non-interférence dans les affaires d’un autre État si elle devait avoir à protéger ses citoyens dans des zones instables du continent ; on estime entre 500 000 et 800 000 le nombre de migrants chinois résidant en Afrique. 

M. Xue pense que le principe de non-interférence sera maintenu, et que la Chine adoptera une approche de développement par la stabilité, sur le long terme. « Nous voulons essayer de stabiliser les États fragiles, pour éviter la survenance éventuelle d’une crise ou d’un conflit », a-t-il dit, en admettant que ce ne serait pas toujours possible.

« Tout ce mantra de non-interférence et de coopération mutuelle n’est pas propre à la Chine. Il s’inscrit dans une rhétorique et un agenda plus large de coopération Sud-Sud », a dit M. Warderdam. D’après lui, concilier les deux risque de s’avérer très compliqué en situation de crise.

Derrière les critiques à l’égard du rôle tenu par la Chine en Afrique se cache l’idée que les Chinois ne s’intéressent qu’à l’industrie minière et sont en train de piller les immenses ressources du continent. D’éminentes personnalités ont exprimé leur réprobation, notamment le gouverneur de la Banque centrale du Nigeria Lamido Sanussi et le président sud-africain Jacob Zuma.

« L’Afrique s’ouvre volontairement à une nouvelle forme d’impérialisme », a écrit M. Sanusi. « La Chine n’est plus une économie en développement – c’est la deuxième plus grande au monde, capable des mêmes formes d’exploitation que l’Occident. Elle contribue de manière significative à la désindustrialisation et au sous-développement de l’Afrique ».

Adams Bodomo, professeur à l’université de Hong Kong, ne partage pas l’avis de M. Sanusi. Il pense que la comparaison coloniale est faussée. « Nous vivons dans un monde où chacun a ses avantages concurrentiels… Nous avons les minéraux, ils ont leurs biens manufacturés », a-t-il dit à IRIN. « En fait, la présence de produits manufacturés chinois en Afrique offre l’occasion aux fabricants africains de placer la barre plus haut, d’entrer en concurrence. Nous avons besoin de concurrence ; on ne peut pas parler d’économie de marché et ne pas aimer la concurrence ».

Kenneth King est professeur émérite à l’université d’Édimbourg. Il a parcouru l’Afrique avec sa femme pour les besoins de son nouvel ouvrage China’s Aid and Soft Power in Africa (L’aide et le pouvoir par la diplomatie de la Chine en Afrique), et interrogé plus de 200 personnes à travers le continent. Il récuse lui aussi l’idée selon laquelle les Africains considéreraient les Chinois comme des néocolonialistes. « Il existe des différences de perception, mais ils sont résolument positifs », a-t-il dit, en soutenant qu’il n’avait pas tellement ressenti d’antagonismes vis-à-vis de la Chine de la part des personnes sur le terrain.

Mais il est indéniable qu’au niveau local, les tensions s’enflamment parfois.

En 2010, lorsque des gérants chinois ont abattu des mineurs en Zambie suite à un conflit du travail, l’incident a soulevé une vague d’indignation dans tout le pays et Michael Sata, alors leader de l’opposition, avait exploité ce sentiment antichinois en vue de sa campagne présidentielle. Au Lesotho, on a également constaté des manifestations et du ressentiment vis-à-vis des migrants chinois. 

Plus tôt cette année, les tensions entre la Chine et le Ghana se sont intensifiées en raison d’allégations d’exploitation minière illégale, conduisant le gouvernement ghanéen à déporter plus de 4 500 mineurs chinois.

« Les mineurs au Ghana – c’est très mauvais pour la Chine, et le gouvernement chinois est très contrarié à ce propos », a dit Ward Warmerdam, chercheur auprès de l’International Institute of Social Studies à La Haye et chercheur économiste auprès du groupe de réflexion Profundo. Il a expliqué que le gouvernement cherche à influer sur les pratiques commerciales des entreprises privées chinoises en Afrique par le biais d’une série de directives sur les investissements directs à l’étranger, mais qu’il est incapable d’influencer les entreprises qui n’appartiennent pas au moins partiellement à l’État ou ne dépendant pas de financements gouvernementaux, ni les individus qui émigrent en Afrique de leur propre initiative.

« Ces sont des entreprises et des acteurs sur lesquels [le gouvernement chinois] n’a pas d’influence, et cela va se révéler un vrai problème pour la Chine », a-t-il ajouté.

M. Large, qui travaille à la CEU, a averti qu’il était nécessaire de désagréger les principes fondamentaux de coopération mutuelle et de non-interférence, pour voir leur impact significatif dans les États bénéficiaires, et pas seulement sur les élites. « Du point de vue d’une stratégie gagnant-gagnant et de bénéfices mutuels, ils devraient être pris sérieusement comme constitutifs de convictions véritables », a-t-il dit à IRIN « mais dans le même temps être vus comme astreints à une instrumentalisation ».

La vraie question est de savoir si l’aide et les politiques de développement de la Chine bénéficient à la population dans son ensemble, pas seulement aux dirigeants. « Tout comme les principes du Comité d’aide au développement de l’OCDE et les droits de l’homme peuvent être soumis à toutes sortes d’utilisations, il en va de même pour les principes de la Chine », a-t-il dit.

Selon M. Xue, la Chine a beaucoup à apprendre de l’Occident : « Construire un édifice élevé est relativement simple par rapport à une connaissance en profondeur du pays et de ses besoins. Nous pouvons apprendre de l’expérience occidentale en la matière », a-t-il dit.

Il pense que la Chine a l’opportunité de construire un réseau plus solide d’ONG et de projets locaux en Afrique, susceptible d’avoir davantage d’impact sur les citoyens ordinaires, une stratégie que le gouvernement a tout à fait écartée au profit d’initiatives d’État à État de plus grande envergure : « Nous augmentons progressivement l’aide allouée à d’autres institutions, mais une grande part de l’aide est encore accordée de façon bilatérale ».

Mais, a-t-il dit, « La politique de la Chine en matière d’aide évolue peu à peu ».

M. Warmerdam est du même avis, mais il juge essentiel que les dirigeants et les États africains participent davantage aux décisions de ce processus d’évolution. « Les rouages ne sont pas en place, et la dynamique de cette relation n’est pas encore établie », a-t-il dit. « Les dirigeants africains font bien de se montrer prudents ».

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