Des solutions alternatives à la détention des migrants moins coûteuses et plus humaines

Kristy Siegfried

Rédactrice, section Migration

Dans le monde entier, les pays confrontés à un afflux de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d’asile sont de plus en plus nombreux à recourir à l’enfermement. Les États invoquent des préoccupations liées à la sécurité nationale et laissent entendre que ces mesures punitives inciteront les migrants sans papiers et les demandeurs d’asile à réfléchir à deux fois avant d’entrer sur leur sol.

En réalité, rien ne prouve que la menace d’une détention décourage la migration clandestine ou dissuade les personnes de demander l’asile. En revanche, il a été démontré que la détention peut avoir des conséquences néfastes sur la santé mentale et physique de presque tous ceux qui ont fait l’objet d’une détention.

Les groupes de la société civile se sont exprimés haut et fort sur les conséquences négatives de la détention sur les enfants et les autres groupes vulnérables. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a par ailleurs rappelé que, conformément à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, des sanctions pénales ne peuvent être appliquées aux demandeurs d’asile du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, sous réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités.

Cependant, dans le climat économique actuel, c’est l’augmentation des coûts liés à la détention qui fait réfléchir les gouvernements. Grant Mitchell, directeur de l’International Detention Coalition (IDC), une fédération regroupant 300 organisations membres dans 50 pays, a indiqué que, s’il y a une « augmentation massive » du nombre de mises en détention dans plusieurs pays, « de la même manière, nous constatons que de nombreux États qui utilisent la détention depuis 15 ou 20 ans se rendent compte qu’elle est de plus en plus coûteuse, qu’elle est difficile à organiser et qu’elle ne suffit pas à dissuader les personnes ».

Changements de mentalité

Selon un rapport récent du National Immigration Forum, les États-Unis dépenseront plus de 5 millions de dollars par jour pour la détention des migrants au cours de l’exercice fiscal 2013/14, si l’on se base sur leur capacité actuelle de 31 800 places de détention. Cependant, les coûts liés à la détention d’un migrant aux États-Unis, qui s’élèvent à environ 159 dollars par jour, sont relativement peu élevés par rapport aux 210 dollars dépensés chaque jour par l’Agence des services frontaliers du Canada pour un lit dans une prison provinciale ou la somme incroyable de 540 dollars déboursée chaque jour par la Suède pour héberger un migrant dans l’un de ses centres de détention.

Les solutions alternatives à la détention, même celles qui comprennent la fourniture d’un hébergement et diverses formes de soutien, sont moins chères que la détention.

« Des économies importantes pourraient être réalisées », a indiqué Philip Amarel du Service jésuite des réfugiés (Jesuite Refugee Service, JRS) en Europe, qui a rédigé en 2011 un rapport sur les solutions alternatives à la détention. « Avant la récession, l’argument économique n’était pas aussi convaincant, car la [détention] était considérée comme un coût nécessaire. Désormais, les États sont de plus en plus sensibles à l’argument économique », a-t-il dit à IRIN.

De plus en plus souvent, les États sont juridiquement tenus de n’utiliser la détention qu’en dernier recours, particulièrement dans le cas des demandeurs d’asile et des enfants. L’année dernière, le HCR a élaboré de nouveaux principes directeurs relatifs à la détention des demandeurs d’asile qui mettent en avant le caractère illégal de la détention « arbitraire » lorsque des mesures alternatives moins coercitives n’ont pas été envisagées. La Directive de l’Union européenne sur le retour stipule également que les états membres ne doivent pas faire usage de la détention si « d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives, peuvent être appliquées ». Cependant, si bon nombre d’États de l’UE ont introduit dans leur droit interne des mesures alternatives à la détention, la majorité d’entre eux ne les appliquent pas, selon M. Amarel.

« Ils craignent que les migrants ne prennent la fuite si on leur en laisse la possibilité, bien que des preuves montrent que les taux d’adhésion augmentent quand il existe des solutions alternatives à la détention proposant des services complets et des conseils juridiques », a-t-il dit. « Les états membres n’en sont pas encore au stade où ils peuvent proposer des solutions alternatives intéressantes à la détention, notamment parce qu’ils ne savent pas comment investir les ressources ou qu’ils n’ont pas la volonté de le faire. Ils ne peuvent pas se contenter de relâcher les gens dans les rues et de les laisser vivre dans la pauvreté ».

Le JRS définit les solutions alternatives à la détention comme « toute politique, pratique ou législation qui permet aux demandeurs d’asile et aux migrants de résider dans une communauté, jouissant de la liberté de circulation [...], en attendant que leur statut soit résolu ou en attendant leur expulsion du pays ».

De nouveaux modèles

Divers modèles ont été introduits dans différents pays avec des degrés variables d’efficacité. « Nous n’avons pas trouvé un seul pays disposant d’un modèle parfait, mais nous avons trouvé de nombreuses bonnes pratiques que l’on peut associer pour développer des programmes efficaces », a dit M. Mitchell, de l’IDC, qui a rédigé un manuel pour la prévention de la détention inutile des migrants.

Il a ajouté que les programmes les plus efficaces avaient des éléments communs, comme la fourniture d’une aide matérielle adéquate, la mise à disposition rapide de conseils juridiques gratuits et un système de gestion des dossiers qui permet d’informer les migrants à chaque étape du processus. « Bon nombre de gouvernements pensent que les conseils juridiques peuvent freiner une demande, mais nos recherches ont montré que des conseils juridiques et une intervention rapides contribuent à réduire le délai nécessaire pour traiter un dossier et à augmenter les chances de retour volontaire ».

« Traiter les personnes avec humanité et équité dès le début du processus contribue à un engagement effectif dans ce processus », a reconnu Alice Edwards, chef de la section de la politique de protection et des conseils juridiques du HCR, qui a rédigé en 2011 un rapport sur les solutions alternatives à la détention.

Mme Edwards et M. Mitchell ont cité un modèle utilisé en Belgique comme exemple de meilleure pratique. Le programme prévoit l’hébergement des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d’asile avec enfants dans des appartements appartenant à l’État en attendant la résolution de leur dossier. Chaque famille se voit attribuer un « coach » chargé d’expliquer le processus d’immigration, de s’assurer que les besoins de base de la famille sont satisfaits et de prendre des rendez-vous avec les médecins, les avocats et les autorités en charge de l’immigration.

« Le principal objectif est de convaincre les familles de rentrer volontairement, mais cela n’est pas le seul objectif », a expliqué Geert Verbauwhede, conseiller de l’Office des étrangers belge. « Pour nous, l’issue est tout aussi positive si elles obtiennent un permis de séjour ».

Le programme, lancé en 2008, est mené à petite échelle, avec seulement 25 unités familiales, mais M. Verbauwhede a indiqué que, à l’avenir, l’élément de coaching ou de gestion des dossiers du programme pourrait également concerner les migrants qui vivent dans leur propre logement.

En Suède, une solution similaire est utilisée pour les demandeurs d’asile, dont environ 24 000 sont hébergés dans des appartements gérés par le Conseil suédois des migrations et 13 000 autres vivent chez des parents ou dans leur propre logement. Dès leur arrivée, ils sont accompagnés par un agent chargé du traitement des demandes d’asile et un agent d’accueil qui les aide à satisfaire leurs besoins quotidiens comme, par exemple, trouver une école pour leurs enfants et s’assurer qu’ils reçoivent une allocation de subsistance.

« Si les personnes sentent qu’on s’est occupé d’elles et que leur dossier a été correctement examiné, elles sont plus susceptibles d’accepter le résultat du processus », a dit à IRIN Niclas Axelsson, spécialiste des questions de détention au Conseil suédois des migrations. « Il s’agit d’avoir une bonne gestion des comportements, de traiter les personnes avec respect et de communiquer avec elles ».

La Suède dispose encore de neuf petites unités de détention réparties dans cinq villes, mais la mise en détention est principalement utilisée pour les demandeurs d’asile qui n’acceptent pas les décisions de refus et ne veulent pas rentrer chez eux volontairement. « Nous ne voulons pas utiliser la détention, à moins que cela ne soit nécessaire », a dit M. Axelsson.

Une organisation caritative basée à Toronto, le Toronto Bail Programme (TBP), a adopté une approche légèrement différente. Au Canada, plus de 90 pour cent des demandeurs d’asile sont remis en liberté dans la communauté et doivent satisfaire à des conditions minimales, comme le versement d’une caution, par exemple. Les personnes qui n’ont pas les moyens de payer la caution ou qui présentent un risque de fuite peuvent envoyer une demande au TBP pour que le programme les accepte en tant que client. En lieu et place de la caution, le TBP propose un service de supervision professionnelle pour neuf dollars par jour à environ 312 clients. Au début du processus, les clients, notamment des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d’asile, doivent se présenter au bureau du TBP deux fois par semaine.

« S’ils nous montrent qu’ils utilisent leur temps de manière constructive, alors nous pouvons assouplir l’obligation de rendre des comptes », a dit Dave Scott, fondateur et directeur exécutif du TBP.

La majorité des demandeurs d’asile remplissent les conditions requises pour obtenir un permis de travail, mais le TBP les aide également à constituer des dossiers pour bénéficier des allocations et des services sociaux. Les clients souffrant de problèmes de santé mentale ou de problèmes d’addiction bénéficient d’une aide supplémentaire fournie par un personnel qualifié. Pour l’année fiscale 2012/2013, le taux de clients perdus par le TBP était inférieur à 5 pour cent, soit un taux bien inférieur aux dix pour cent mentionnés par l’Agence des services frontaliers du Canada.

L’approche pragmatique de M. Scott inclut un processus de sélection détaillé des clients potentiels. « Je demande : “Est-ce que cette personne devrait être libérée sans condition ?” Et puis, je ne veux pas m’occuper de personnes qui sont sur le point d’être expulsées ou de gros dossiers criminels », a-t-il dit à IRIN. « Je ne suis ni l’Église catholique ni l’Armée du Salut ».

Des approches humaines

Selon M. Amarel du JRS, les solutions alternatives aux programmes de détention qui se sont révélées les moins efficaces sont celles qui ne sont utilisées que lorsque les centres de détention ont atteint leur capacité d’accueil ou lorsqu’un demandeur d’asile qui a vu sa demande de statut rejetée est sur le point d’être expulsé.

« Cela a entraîné l’échec d’un programme britannique, qui intervenait à la dernière étape, lorsque le statut avait déjà été décidé », a-t-il dit. « Cela ne fonctionne pas lorsque les autorités ne donnent pas aux migrants la possibilité d’envisager toutes les issues possibles dès le début ».

Les solutions alternatives aux programmes de détention qui se sont révélées efficaces ont des résultats quasiment identiques, selon les recherches de l’IDC. On constate notamment une économie de coûts d’environ 80 pour cent en moyenne en comparaison avec la détention et un taux d’adhésion moyen de 95 pour cent, ce qui signifie que très peu de migrants n’ont pas réussi à respecter les obligations de rendre compte ou ne se sont pas présentés lors de comparutions devant les tribunaux.

Pour M. Axelsson du Conseil suédois des migrations, reproduire les programmes qui se sont révélés efficaces dans d’autres pays ne tient pas seulement au fait d’avoir des politiques et des ressources appropriées, mais aussi au fait d’avoir la volonté politique nécessaire. « Si vous considérez les [demandeurs d’asile] comme des criminels, je pense que vous risquez d’avoir des problèmes » a-t-il dit.

« Il est important d’essayer de changer de perspective et de se demander, “Si j’étais à la place du demandeur, comment voudrais-je être traité ?” »

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