Protéger les civils : Plus d’actions et moins de paroles

Heba Aly
Rédactrice en chef

Alors que la guerre asymétrique devient la norme et que les opérations militaires se déroulent dans des zones de plus en plus urbaines et densément peuplées, les gouvernements commencent à reconnaître l’importance de protéger les civils pris au coeur des conflits. On observe cependant toujours un fossé important la solide protection théorique offerte aux civils par le droit humanitaire international (DHI) et la réalité sur le terrain.

« Nous devrions reconnaître qu’il y a des progrès et que davantage de mesures sont mises en oeuvre aujourd’hui pour limiter le risque de dommages collatéraux », a dit Espen Barth Eide, ministre norvégien des Affaires étrangères, au début d’une conférence internationale sur la protection des civils qui a eu lieu fin mai à Oslo. « La triste vérité, c’est qu’en dépit des obligations claires qu’ont les États de protéger les civils dans les conflits armés en vertu du DHI, le travail que nous accomplissons ensemble pour réclamer cette protection est plus nécessaire que jamais », a-t-il ajouté.

La conférence, qui a réuni des représentants de 94 États et un vaste éventail d’acteurs humanitaires et militaires, avait pour objectif d’inscrire la protection des civils dans les priorités de la communauté internationale, selon les organisateurs. Elle était le produit d’une série d’ateliers régionaux organisés à Jakarta, à Buenos Aires, à Kampala et à Vienne dans le cadre d’une initiative appelée Reclaiming the Protection of Civilians Under IHL, lancée en 2009 par le gouvernement norvégien.

« Les gens parlent toujours de la façon dont ils mettent en œuvre le DHI et du fait que la réalité est complètement différente sur le terrain », a dit Annette Bjorseth, conseillère principale au sein de la section du droit humanitaire et criminel du ministère norvégien des Affaires étrangères et l’une des coordonnatrices de la conférence. « On nous a confié la tâche de trouver un moyen de réduire cet écart. »

La conférence a permis l’élaboration d’une longue liste de recommandations adoptées par les pays qui co-présidaient la conférence, soit la Norvège, l’Indonésie, l’Argentine, l’Ouganda et l’Autriche, et dont l’objectif est de fournir une « boîte à outils » pour passer de la théorie à la pratique en matière de DHI.

Ces recommandations incluent l’incorporation des dispositions du DHI à la doctrine et aux procédures militaires ; la réduction des charges bureaucratiques qui pèsent sur les acteurs humanitaires ; l’amélioration de la collecte de données sur les pertes civiles ; le versement de compensations aux civils qui ont subi un préjudice ; l’adoption de lois nationales sur les crimes de guerre ; l’amélioration de la transparence en ce qui concerne les armes utilisées ; et l’utilisation plus prudente des drones.

Progrès récents

Depuis une dizaine d’années, la communauté internationale a commencé à s’intéresser davantage à la protection des civils. La protection des civils fait partie des priorités du Conseil de sécurité et du mandat des missions de maintien de la paix des Nations Unies depuis 1999. En 2002, la Cour pénale internationale (CPI) a été créée pour juger les crimes de guerre ; et en 2005, des États ont adopté la doctrine de la Responsabilité de Protéger (Responsibility to Protect, R2P) à l’occasion du Sommet mondial des Nations Unies.

Les défis modernes de la protection des civils
Les conflits sont de plus en plus souvent internes et asymétriques ; ils impliquent des groupes armés fragmentés ayant divers degrés d’organisation, de structure et de connaissance du DHI.
Les civils se retrouvent souvent au cœur des conflits, car un nombre de plus en plus important d’entre eux ont des objectifs politiques.
De nos jours, de nombreux conflits n’entrent plus dans les domaines de compétence habituels du DHI, notamment le terrorisme, les conflits internationaux (dans lesquels un État soutient une partie à un conflit qui se déroule à l’extérieur de ses frontières), la violence liée aux gangs et à la drogue et les conflits transnationaux, qui remettent en question la conception de l’État souverain comme premier répondant qui prévaut dans le DHI.
La distinction entre civil et combattant est de plus en plus floue en raison du rôle des sociétés militaires privées, des groupes de défense civile et du phénomène « agriculteur de jour, combattant de nuit ».
Il est particulièrement difficile d’atteindre les bonnes cibles avec des armes contrôlées à distance, comme les drones.
L’augmentation du nombre d’acteurs humanitaires présents sur le terrain peut poser des défis en matière de coordination. En outre, l’intégration des missions humanitaires et politiques des Nations Unies a affecté la réputation d’impartialité de certaines organisations d’aide humanitaire.
Les groupes armés islamistes, qui sont en pleine émergence, se tournent souvent vers la loi islamique pour orienter leurs décisions en matière de conduite des hostilités. Par ailleurs, comme de nombreux autres groupes armés, ils ne se sentent pas nécessairement liés par le DHI.

Les États sont aujourd’hui moins tolérants en ce qui concerne les pertes civiles dans les conflits (certains États, comme le Royaume-Uni et la Suisse, ont développé des politiques nationales relatives à la protection des civils) et les militaires sont de plus en plus conscients que la protection des civils n’est pas seulement un impératif moral, mais un objectif stratégique.

Il suffit de comparer la campagne militaire de l’OTAN au Kosovo en 1999 et l’opération militaire internationale en Libye en 2011, a dit M. Eide. Le choix des cibles était beaucoup plus conservateur lors de cette dernière opération. Des armes plus perfectionnées peuvent par ailleurs permettre un meilleur ciblage.

Là où les armées ont introduit des politiques pour protéger les civils, les pertes ont fortement diminué.

Par exemple, selon le rapport 2012 de la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA), les civils tués par les forces pro-gouvernementales ont presque diminué de moitié en Afghanistan, passant de 1 088 en 2011 à 587 en 2012 à la suite de l’établissement d’une équipe de suivi des victimes civiles au sein du Centre de coordination de l’information présidentielle ; la création de forums d’échange d’informations entre les forces afghanes et la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) de l’OTAN ; et la mise à jour des directives relatives à l’usage de la force par les armées internationales. La Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) a également réussi à réduire le nombre de victimes civiles dans ses plus récentes opérations.

Au cours des dernières années, plusieurs résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies ont reconnu les violences sexuelles commises lors des conflits non seulement comme des crimes, mais également comme des menaces à la sécurité et à la paix internationale, et ont prescrit des actions en conséquence, reflétant par le fait même « un changement de paradigme fondamental », selon Tonderai Chikuhwa, qui agissait au nom du représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies sur la violence sexuelle lors de la conférence.

En avril, l’Assemblée générale des Nations Unies a approuvé le texte d’une proposition de traité sur le commerce mondial des armes qui a donné à certains observateurs l’espoir de nouveaux progrès en matière de protection des civils.

« Le bilan des 14 dernières années est encourageant : un cadre normatif important a en effet développé », a dit à IRIN Redouane Houssaini, de la délégation marocaine, lors de la conférence d’Oslo.

« Belles paroles et bonnes intentions »

Malgré les progrès réalisés toutefois, les travailleurs humanitaires et les chercheurs estiment que les civils portent de plus en plus le fardeau des conflits complexes d’aujourd’hui.

« Malheureusement, ces belles paroles et ces bonnes intentions sont rarement accompagnées d’actions concrètes sur le terrain », a dit Peter Maurer, président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), lors d’un événement organisé en mars à l’Institut international pour la paix (International Peace Institute, IPI). La raison fondamentale, a-t-il dit, est le « profond fossé » qui existe entre ceux qui rédigent les ébauches de cadres réglementaires et ceux qui commettent des crimes sur le terrain. « Trop souvent, les stratégies pour la protection des civils développées dans le cadre des forums humanitaires multilatéraux ne sont pas accompagnées d’instruments concrets ou de méthodes claires pour les mettre en oeuvre. »

Dans un rapport publié en 2011 après quatre ans d’études, le CICR a identifié des lacunes dans la capacité des cadres juridiques actuels à s’adapter aux nouveaux développements dans les conflits armés. L’organisation a cependant découvert que « l’amélioration de la situation des victimes passait, dans la plupart des cas, par un respect plus strict de ces cadres plutôt que par l’adoption de nouvelles règles ».

La même année, une étude réalisée par le Centre norvégien de ressources pour la construction de la paix (NOREF) et commandée par le gouvernement norvégien en prévision de la conférence a révélé que le principal défi pour l’application des lois de la guerre était de les interpréter.

Par exemple, le DHI repose, entre autres principes, sur la distinction entre combattant et civil. Les Conventions de Genève protègent les personnes civiles « sauf si elles participent directement aux hostilités et pendant la durée de cette participation ». Cette clause fait l’objet d’un débat important dans les milieux juridiques, et elle a été décrite dans une récente thèse de doctorat comme étant ambiguë et nuisible à l’atteinte des objectifs humanitaires… »

« Il y a non seulement un manque de consensus entre les belligérants au sujet des cibles autorisées pendant les conflits armés… mais aussi entre les spécialistes du DHI quant à savoir qui est effectivement protégé par la loi », a écrit Betcy Jose-Thota, de l’université de Pittsburgh.

Les participants à la conférence ont recommandé que les forces armées consultent des conseillers juridiques et que le DHI soit intégré dans la formation pratique et par scénarios des militaires avant leur déploiement.

« Une volonté ferme »

Les co-présidents de la conférence ont exhorté le Conseil de sécurité des Nations Unies à jouer un rôle plus important pour assurer le respect du DHI et des droits de l’homme internationaux en condamnant les attaques contre les civils, en imposant des sanctions et en mettant sur pied des commissions d’enquête internationales.

Dans leurs déclarations, les États qui participaient à la conférence ont manifesté une « volonté ferme » de ne pas imposer des charges bureaucratiques inutiles aux organisations d’aide humanitaire et de ne pas criminaliser leurs activités avec l’adoption de mesures antiterroristes, a dit Hilde Salvesen, une autre coordonnatrice de la conférence. « Il y a loin du document écrit à l’application dans une situation concrète », a-t-elle cependant conclu.

S’ils craignent de donner une légitimité aux rebelles, les États reconnaissent malgré tout la nécessité de dialoguer avec les groupes armés non étatiques afin de faire connaître le DHI et d’encourager le respect de ses principes. Ils reconnaissent également le rôle que les journalistes doivent être autorisés à jouer pour documenter les violations. La sécurité du personnel médiatique devrait occuper une place de plus en plus importante dans le discours plus vaste sur la protection des civils, a souligné le Comité pour la protection des journalistes (CPJ).

Selon la Coalition internationale pour l’interdiction des armes à l’uranium et d’autres groupes de défense des droits, il faut accorder davantage d’attention à la dégradation et à la pollution environnementale, qui ont des conséquences négatives pour les civils à long terme.

« Le fait de documenter, de gérer et de communiquer au sujet de la pollution environnementale doit être considéré comme un élément clé de la protection de la santé des civils à long terme, en particulier là où la capacité des autorités nationales à fournir ces services est limitée », ont-ils dit lors de la conférence.

Selon certains participants, les acteurs internationaux devraient se concentrer davantage sur l’amélioration de la capacité des gouvernements nationaux à soutenir les efforts de protection des civils à plus long terme.

Protection des civils par les Nations Unies

« Nous devons collaborer avec les États membres de façon à renforcer leurs propres responsabilités en matière de protection des civils », a dit Michael Keating, un ancien coordinateur humanitaire en Afghanistan, lors de l’événement de l’IPI.

M. Keating, qui travaille maintenant comme conseiller principal auprès du Bureau exécutif du Secrétaire général des Nations Unies, dirige actuellement une étude ayant pour but de déterminer comment les Nations Unies pourraient mieux protéger les civils.

Il a dit qu’il manquait une « première étape cruciale » à de nombreuses équipes des Nations Unies déployées dans les zones de conflit, c’est-à-dire que leurs membres ne disposaient pas de stratégies de protection indiquant comment collaborer avec les autorités et les États membres. Les Nations Unies doivent aussi remédier à l’absence de mécanismes clairs de gestion de crise, en particulier dans les pays où les Nations Unies n’ont pas de mission politique. Le rapport sur l’échec présumé de la mission de protection des civils des Nations Unies à la fin du conflit ethnique au Sri Lanka en 2009 a révélé que les membres du personnel des Nations Unies sur le terrain « étaient très confus » et ne savaient pas à qui ils devaient rendre des comptes au siège de l’organisation, a dit M. Keating. Finalement, les membres du personnel des Nations Unies qui font preuve de courage et de leadership dans la protection des civils devraient être encouragés, reconnus et récompensés, a-t-il dit.

M. Chikuhwa a dit que les Nations Unies travaillaient en collaboration avec plusieurs États afin de renforcer la règle de droit et d’ainsi pouvoir poursuivre en justice les auteurs de violences sexuelles à l’échelle nationale. L’organisation tente également d’améliorer la formation de ses Casques bleus afin qu’ils puissent prévenir les viols en temps de guerre et y répondre.

D’autres initiatives, notamment le plan d’action quadriennal du CICR pour la mise en oeuvre du DHI et le Groupe des amis de la protection des civils, une organisation basée à New York et présidée par la Suisse, tentent également de développer un consensus international autour de la protection des civils.

« Des questions gênantes et embêtantes »
Par Elizabeth Ferris, agrégée supérieure de recherche à la Brookings Institution et auteure de The Politics of Protection: The Limits of Humanitarian Action [Les politiques de la protection : les limites de l’action humanitaire]. Cliquez ici pour écouter sa présentation lors de l’événement de l’IPI.
Comment définissez-vous la protection ? En élargissant la définition à « toutes les activités ayant pour objectif d’obtenir le respect total des droits des individus », ne rendons-nous pas un mauvais service à l’action humanitaire ?
La protection relève-t-elle de la responsabilité de tous ? Les humanitaires ont-ils raison de se montrer réticents à collaborer avec la police et l’armée ? N’ont-ils pas eux aussi un rôle à jouer dans la protection ?
Où diable sont passés les gouvernements ? En confiant la responsabilité des programmes de protection aux humanitaires, ne risquons-nous pas de déresponsabiliser les gouvernements ou de limiter leur rôle ?
Qu’en est-il des problèmes de protection endémiques ? Les humanitaires devraient-ils tenter de résoudre des problèmes comme la violence domestique ou le VIH/SIDA, qui existaient bien avant la crise humanitaire et qui continueront d’exister après le départ des travailleurs humanitaires ?
Dans un monde de drones, de robots et de cyberguerres, que signifie exactement la protection des civils ? Les technologies évoluent trop rapidement pour que les experts juridiques internationaux puissent élaborer des instruments pour réglementer leur usage. Peut-on dire que ce sont ceux qui fabriquent et utilisent ces technologies qui décident des règles du jeu pendant ce temps ?

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