Inciter les gouvernements à financer la RRC

Investir dans la préparation aux catastrophes éventuelles est une nécessité « évidente », a déclaré Elizabeth Longworth, directrice de la Stratégie internationale des Nations Unies pour la RRC (UNISDR), lors de la conférence sur la réduction des risques de catastrophe qui s’est récemment tenue à Aqaba, en Jordanie.

Pourtant, selon un rapport publié le mois dernier par le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA), le financement de la réduction des risques de catastrophes (RRC) ne représente que trois pour cent de l’aide humanitaire et seulement un pour cent de toute autre assistance au développement.

L’an dernier (une année relativement calme en catastrophes naturelles selon les experts), le Centre de recherche sur l’épidémiologie des désastres (CRED) a enregistré 310 catastrophes naturelles, à l’origine de 9 930 décès et touchant 106 millions de personnes.

Au total, les catastrophes ont provoqué plus de 300 milliards de dollars de dommages enregistrés au cours des trois dernières années.

Par conséquent, si l’ampleur des dégâts est indiscutable, pourquoi la RRC ne bénéficie-t-elle pas de davantage de ressources ? Les arguments en faveur du financement ne font-ils pas encore l’unanimité ?

Améliorer le financement

« Le financement est un défi », a déclaré Jordan Ryan, directeur du Bureau de la prévention des crises et du relèvement du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

« La RRC ne bénéficie pas toujours de financement suffisant. Parfois, les risques de catastrophe ne font pas partie des priorités des donateurs. Ils ne nous apportent pas toujours leur soutien. Je pense que nous devons attirer davantage l’attention sur ce point. »

Mais les experts en catastrophes naturelles insistent sur le fait que le financement de la RRC est un très bon investissement. Les estimations sur les économies éventuelles varient, mais selon les prédictions les plus modérées, chaque dollar investi pour la RRC en vaudra quatre par la suite.

Se préparer peut faire la différence et le Bangladesh en est un parfait exemple : en 1970, le cyclone Bhola avait fait près de 500 000 victimes. Presque quarante ans plus tard, lorsqu’un autre cyclone dévastateur (Aila, 2009) s’est abattu sur la région, des systèmes d’alerte précoce, des centaines d’abris anticycloniques et des réseaux de bénévoles ont permis de maintenir un nombre de victimes inférieur à 200.

Des risques naturels associés à des communautés non préparées rendent les populations extrêmement vulnérables, comme l’a démontré le cyclone Nargis qui a frappé la Birmanie en 2008, un pays ne bénéficiant pas de systèmes d’alarme précoce, ni d’abris anticycloniques.

La notion d’importance de la préparation aux catastrophes varie d’un pays à l’autre.

« Au Japon, la population comprend qu’il s’agit d’un bon investissement », a déclaré à IRIN Kimio Takeya, conseiller invité auprès de l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA), en rappelant que le pays avait été secoué par des tremblements de terre, des typhons et des inondations au cours des cinquante dernières années : « Le Japon a subi toutes les catastrophes possibles et imaginables ».

Le scénario est toujours identique. Les gouvernements ont du mal à évaluer les risques et la nécessité de les réduire, jusqu’à ce qu’une catastrophe survienne.

Changer les mentalités

« Je suppose que si notre argument [en faveur du financement de la RRC] l’avait emporté, nous n’aurions plus autant besoin de plaider pour un engagement des donateurs. Il me semble que la réponse est non, nous n’avons pas remporté le débat. Mais je suis également convaincu que les choses sont en train de changer », a déclaré Jo Scheuer, chef d’équipe RRC et relèvement au PNUD.

« Il est très difficile de convaincre les dirigeants politiques ou la population de payer avant la catastrophe. Cela requiert une certaine prévoyance », Kimio Takeya, JICA

« Les événements récents, notamment au Japon et aux États-Unis, ont clairement démontré que les catastrophes touchent tout le monde. Nous sommes confrontés à un risque grandissant, particulièrement en termes de changements climatiques, et si l’on considère les débats de la communauté internationale concernant l’aide humanitaire et la résilience, il existe une intention claire, je dirais même une volonté politique, de remettre en question le fait de simplement répondre aux crises et aux catastrophes humanitaires pour vraiment renforcer la résilience. »

Pour les donateurs, les agences comme le PNUD avancent que les dépenses de la RRC peuvent être un moyen de réduire l’aide humanitaire d’urgence à long terme, nécessaire chaque année pour faire face à chaque nouvelle catastrophe naturelle.

« Les donateurs investissent de plus en plus dans la préparation et la résilience, de façon à ce que ces millions de dollars ne soient pas uniquement destinés à répondre aux catastrophes, mais aussi à la préparation des pays en amont et au renforcement de leur résilience, particulièrement dans les villes, en raison de l’infrastructure en plein essor et du risque d’importants dommages économiques », a déclaré à IRIN Aditi Banerjee, spécialiste en gestion des risques de catastrophe pour la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA) à la Banque mondiale.

Les experts affirment qu’un changement des mentalités ne doit pas seulement s’opérer parmi les donateurs, mais au sein des gouvernements, qui ont du mal à réaffecter les fonds de domaines comme la santé et l’éducation à la RRC.

« Bien sûr, il est très difficile de convaincre les dirigeants politiques ou la population de payer avant la catastrophe. Cela requiert une certaine prévoyance », a déclaré M. Takeya, chargé d’observer les répercussions des dépenses liées à la RRC sur la croissance du PIB. « Nous effectuons un travail de modélisation, de calcul et d’analyse pour chaque pays. La tendance est clairement positive ; nous pouvons démontrer que […] la croissance du PIB diminue en l’absence d’investissement dans la RRC », a-t-il affirmé.

Selon Mme Longworth, il faut absolument convaincre les gouvernements que leurs dépenses en matière de RRC sont encore insuffisantes.

« La durabilité de la RRC sera atteinte lorsque les gestionnaires de budget, qu’il s’agisse des gouvernements, des gouvernements locaux ou d’autres entités, commenceront à réaffecter le budget à la RRC. C’est pour cette raison que nous insistons sur la question économique. Désormais, il est clairement établi que l’ampleur des pertes occasionnées par les catastrophes justifie un investissement nettement supérieur dans la réduction des risques ».

Les perceptions sur la RRC ont évolué, notamment grâce à davantage de données, à une sensibilisation croissante au lien entre l’ampleur d’une catastrophe et la préparation, et à des initiatives internationales telles que le Cadre d'action de Hyogo (Hyogo Framework for Action, HFA) adopté en janvier 2005 au lendemain du tsunami de l’océan Indien.

Pour Mme Banerjee de la Banque mondiale, même dans la région MENA, qui n’a pas été aussi touchée par les catastrophes naturelles que les autres, les mentalités sont clairement en train d’évoluer.

« À mon avis, c’est dans la région MENA que cette évolution est la plus spectaculaire, parce que cette région n’est pas régulièrement touchée par des catastrophes, comme peuvent l’être l’Asie ou l’Amérique latine. Cela arrive, mais de façon irrégulière, ce qui explique pourquoi la mémoire institutionnelle disparaît parfois. Mais, depuis mon arrivée il y a cinq ans, le débat autour de cette question s’est intensifié. »

Utiliser les fonds pour le climat

Une des sources potentielles de financement de la RRC ayant retenu l’intérêt des délégués lors de la 1re Conférence arabe sur la réduction des risques de catastrophe provient du financement prévu pour le changement climatique.

« C’est déjà le cas. Si l’on observe certains projets, programmes et entités financés par les différents instruments financiers existants pour l’adaptation aux changements climatiques, on constate que de nombreuses activités sont en fait des activités classiques de RRC, tels que des systèmes d’alarme précoce, des mesures de moyens de subsistance agricoles, etc. », a expliqué M. Scheuer.

La Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) est à a tête de trois fonds pour le climat : le Fonds d’Adaptation au changement climatique, le Fonds pour les pays les moins avancés et le Fonds spécial pour les changements climatiques, créé dans le cadre du Protocole de Kyoto pour contrecarrer les effets négatifs du changement climatique dans le monde développé.

Les deux premiers projets dans le cadre du Fonds d’Adaptation concernaient la maîtrise de l’élévation du niveau de la mer au Sénégal et la gestion de l’eau au Honduras.

Dans le nord du Pakistan, un autre projet représentant 7,6 millions de dollars et financé par le Fonds d’Adaptation consiste à aider les communautés à mieux se préparer en cas de crue soudaine de lac glaciaire.

« Le simple fait de tenter de résoudre les problèmes liés à l’élévation du niveau de la mer ou à la diminution des nappes phréatiques permet de réduire les risques. De plus, cela permet d’anticiper les questions liées au réchauffement climatique », a déclaré Mme Longworth.

Plusieurs pays du Pacifique élaborent des stratégies communes au niveau national afin de répondre ensemble aux questions de RRC et d’adaptation au changement climatique.

« Le problème ne réside pas dans le transfert des sommes attribuées au climat en faveur des catastrophes. Le problème est que, d’un point de vue pratique et sur le plan de la programmation, nous faisons en sorte que des synergies existent entre ces deux sources de financement », a déclaré M. Scheuer.

« Peu importe d’où vient l’argent ; ce qui est important, c’est de répondre aux problèmes liés aux risques et de renforcer la résilience », a-t-il ajouté.

Cependant, être préparé n’implique pas forcément des sommes colossales. Les experts soulignent que la plupart des activités de RRC restent relativement abordables, comme la formation de bénévoles, la formation aux premiers soins de secourisme, ainsi qu’une meilleure utilisation d’outils comme les téléphones portables, que de nombreuses personnes possèdent déjà.

Parfois, il s’agit simplement de se souvenir d’anciens modes de vie plus résilients en termes de risques naturels.

Au Japon, les zones inondables des communautés traditionnelles disposaient d’un bâtiment élevé où la population pouvait se réfugier. En général, une barque était entreposée au premier étage afin que les résidents parviennent à s’échapper.

Mieux reconstruire

En réalité, les gouvernements ont énormément de difficulté à comprendre l’intérêt de la RRC tant qu’ils ne sont pas victimes d’une catastrophe majeure.

Dans le cas de l’Algérie, ce n’est qu’au lendemain du séisme de Boumerdès, qui a fait près de 3 500 victimes en 2003, que le gouvernement a durci sa réglementation concernant la construction d’écoles et d’hôpitaux, selon Hichem Imouche du ministère algérien des Affaires étrangères.

Tokyo a connu le même sort, après le grand séisme de Kanto qui avait rasé une grande partie de la ville. La réglementation en matière de construction a été de nouveau renforcée au Japon, en réponse au grand séisme de Hanshin, près de la ville de Kobe en 1995 : des blocs amortisseurs de caoutchouc ont été placés sous les ponts et des abris antisismiques ont été construits.

« Évidemment, une catastrophe est toujours une très mauvaise nouvelle, mais c’est aussi l’occasion de revoir sa façon de penser », a déclaré M. Takeya.

La 4e Session de la Plateforme mondiale pour la RRC réunissant les experts et les responsables de la RRC fera sans aucun doute avancer le débat. Elle se tiendra à Genève, en Suisse, du 19 au 23 mai.

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