Négocier l’accès humanitaire dans les zones de conflit du nord du Mali

Au début de l’occupation du nord du Mali par les groupes rebelles et islamistes, en avril 2012, de nombreuses ONG internationales et agences des Nations Unies ont décidé de se retirer. Plusieurs d’entre elles ont pris cette décision à la suite du pillage de leurs bureaux ou de vols de véhicules ou de fournitures humanitaires. Certaines ont relocalisé leur personnel dans la région de Mopti, dans le centre du pays, et envoyé leur personnel international dans la capitale, Bamako ; d’autres se sont installés plus au sud, à Mopti, à Douentza et à Ségou.

De nombreuses organisations ont rencontré des problèmes d’accès qui ont limité leurs opérations. La plupart d’entre elles étaient impliquées dans des projets de développement à long terme. Pour le Programme alimentaire mondial (PAM) et plusieurs autres organisations, l’accès demeure un problème : « L’une de nos principales préoccupations est de rétablir l’accès humanitaire », a dit à IRIN Sally Haydock, la représentante du PAM au Mali, en mars de cette année. « Le PAM pourra ensuite rouvrir ses bureaux afin de venir en aide à un plus grand nombre de personnes et nos partenaires pourront intervenir plus librement. »

De nombreuses ONG ont cependant réussi à poursuivre leurs opérations dans le nord du Mali pendant toute l’occupation islamiste. Plusieurs d’entre elles ont même significativement accru leurs efforts pour faire face aux conditions de crise. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), Médecins du Monde (MDM), Action Contre la Faim (ACF), Solidarités International et Médecins sans Frontières (MSF) ont toutes travaillé dans le nord du pays en 2012-2013, et les responsables de chacune de ces organisations ont dit que l’accès n’avait pas été significativement affecté. Elles ont, ensemble, fourni un soutien nutritionnel, des soins de santé et des services d’eau et d’assainissement à une part importante de la population restée sur place.

Après l’offensive militaire dirigée par l’armée française et lancée en janvier 2013, la situation est devenue plus problématique en raison de l’absence d’autorités fortes dans le nord du pays, a dit Frank Abeille, chef de mission au Mali de Solidarités International. Le personnel de la majeure partie des administrations civiles n’est pas retourné au travail et la chaîne de commandement militaire est souvent chaotique.

Wolde-Gabriel Saugeron, le porte-parole du CICR à Genève, a dit à IRIN : « Paradoxalement, les choses se sont compliquées à la suite de l’offensive, car nos interlocuteurs ont commencé à changer. »

« C’est beaucoup plus compliqué maintenant qu’il n’y a plus d’autorité en place. Nous négocions l’accès avec les interlocuteurs que nous pouvons trouver », a dit à IRIN Franck Vannetelle, le directeur pays d’ACF au Mali.

Des responsables de MDM ont dit que la situation était semblable dans la région de Kidal, dans le nord-est du pays, où l’accès est limité par les luttes de pouvoir entre le Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA), le Mouvement islamique de l’Azawad et d’autres groupes. « Nous ne savons pas qui décide quoi et à qui nous devons nous adresser en ce qui concerne l’accès. C’est déroutant pour tout le monde, y compris la population », a dit à IRIN Sébastien Lemaire, coordinateur général de MDM-Belgique.

La situation s’est cependant améliorée au cours des dernières semaines, selon M. Saugeron. Le porte-parole du CICR estime en effet que l’organisation a retrouvé, en avril 2013, un niveau d’accès semblable à celui dont elle bénéficiait avant l’offensive française.

Quelles ont été les approches utilisées pour garantir l’accès ?

Après l’occupation initiale, certaines organisations ont repris leurs activités en s’associant à des partenaires locaux. Le PAM a fait équipe avec ACTED dans la région de Ménaka et avec l’Aide de l’église norvégienne (Norwegian Church Aid, NCA) dans la région de Kidal, deux organisations qui travaillent en collaboration avec des ONG locales. Le PAM estime avoir distribué une aide alimentaire à quelque 150 000 personnes en 2012-2013. Le CICR a quant à lui travaillé en étroite collaboration avec la Croix-Rouge malienne.

De nombreuses organisations ont en outre négocié leur accès avec les interlocuteurs du moment, incluant, en 2012, des groupes insurgés islamiques comme le Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO), Ansar Dine et Al-Qaida au Maghreb islamique (AQMI) et, en 2013, les armées malienne, française et tchadienne, les autorités locales et le MNLA.

Par exemple, en avril 2012, MSF a mis sur pied un vaste programme de soins de santé dans la région de Tombouctou et dans certaines parties de la région de Gao en négociant avec toutes les parties au conflit, y compris les groupes armés et, plus récemment, les armées française et malienne.

« Il faut approcher tout le monde. Nous avons trouvé une façon de maintenir nos équipes dans le Nord l’an dernier et de les maintenir sur place cette année aussi. Petit à petit, nous développons notre espace humanitaire », a dit Johanne Sekkenes, chef de mission pour MSF au Mali. « Cela fait partie de notre travail en tant qu’organisation d’aide humanitaire. Ce n’est un secret pour personne : on ne peut jamais être sûr qu’on sera accepté quelque part. »

Selon M. Vannetelle, d’ACF, le MUJAO n’a jamais refusé l’accès aux travailleurs humanitaires dans la région de Gao. « Nous devions confirmer nos déplacements 24 heures à l’avance, mais on nous autorisait toujours à les faire. Il y avait une chaîne de commandement directe, ce qui était rassurant pour nous. »

Qu’est-ce qui a changé dans la façon de négocier ?

Les négociations pour l’accès humanitaire aux zones contrôlées par les rebelles ne se font plus de la même façon qu’il y a 20 ans. Dans les années 1990, les agences des Nations Unies menaient souvent des négociations pour le compte d’autres organisations appartenant à la communauté humanitaire, notamment dans le cas de l’Opération Survie Soudan. Les négociations étaient considérées comme une partie intégrante de la mise en oeuvre des principes humanitaires.

Selon une étude menée par l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), la situation a changé après les attentats du 11 septembre. « Depuis un certain temps, les États exercent des pressions sur les organisations d’aide humanitaire pour les dissuader de traiter avec [les groupes armés non étatiques], notamment parce qu’ils veulent éviter de leur conférer une quelconque légitimité », indique le rapport de l’ODI, intitulé Talking to the other side. Or, ces acteurs non étatiques « sont souvent considérés comme des organisations terroristes dans des situations où l’engagement humanitaire est particulièrement nécessaire », ce qui décourage les interactions directes.

Selon un travailleur humanitaire chevronné, [les attentats du 11 septembre] ont provoqué des changements dans la culture humanitaire, en particulier pour les Nations Unies. « Nous avons plus peur qu’avant… Nous avons perdu cette culture de négocier avec les rebelles… Notre métier a toujours été un métier à risque, mais maintenant, où que nous soyons, nous nous rangeons toujours dans le camp du gouvernement. »

Selon un responsable des Nations Unies qui a demandé à garder l’anonymat, les employés des Nations Unies doivent être plus prudents que ceux des autres organisations d’aide humanitaire. « Il faut reconnaître la nature des groupes comme AQMI, le MUJAO et Ansar Dine. Ces groupes ont admis que les Nations Unies faisaient partie de leurs cinq cibles principales… Si vous êtes un employé des Nations Unies, vous êtes une cible », a-t-il dit. « Voilà pourquoi nous travaillons avec des partenaires. »

Certaines organisations – comme MDM – craignent toutefois de compromettre l’impartialité de leurs opérations en travaillant en collaboration avec des partenaires locaux. Il est en effet impossible de connaître exactement la position du personnel des organisations partenaires sans un contrôle strict.

Parmi les personnes interrogées par IRIN, nombreuses sont celles qui ont dit qu’une formation sur la négociation de l’accès dans les zones de conflit était nécessaire. Un rapport du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) publié en 2011 et intitulé To Stay and Deliver évoque également ce besoin.

Plusieurs organisations, comme le CICR, offrent déjà des formations de ce type. Le CICR utilise le réseautage et la sensibilisation pour gagner la confiance des participants aux négociations et les convaincre de son impartialité.

« Ça ne s’est pas fait du jour au lendemain... C’est une compétence que nous avons développée au fil du temps et qui est directement liée à la contrainte de travailler dans des zones de conflit », a dit M. Saugeron. Le porte-parole a ajouté que certaines organisations avaient approché le CICR pour obtenir des conseils dans ce domaine.

Au Mali, de nombreux fournisseurs d’aide ont négocié avec les comités de crise des villages, composés de civils et de rebelles, au lieu de négocier directement avec les groupes armés, a indiqué le responsable des Nations Unies. Si l’accès obtenu par l’intermédiaire de ces comités a largement fonctionné, a-t-il dit, c’est en partie parce que deux des groupes en question – le MUJAO et Ansar Dine – n’avaient aucun intérêt à détourner l’aide humanitaire. Il a par ailleurs fait remarquer qu’il avait été avantageux de travailler en collaboration avec ces comités de crise, car on pouvait faire la navette entre le sud et le nord du Mali et bénéficier de multiples points de contact.

« Nous avons fait du mieux que nous avons pu dans les circonstances », a-t-il conclut.

Quels sont les défis sécuritaires qui restent à relever ?

Compte tenu du strict contrôle militaire auquel est soumise la région depuis l’intervention dirigée par la France, la majeure partie du Nord est de nouveau accessible aux organisations d’aide humanitaire. L’accès demeure toutefois limité là où les forces de sécurité sont absentes en raison d’actes de criminels ou de bandits opportunistes, a indiqué un travailleur humanitaire.

Les actes de banditisme incluent notamment des attaques contre des véhicules dans la vallée du fleuve Niger et le long de certains axes, notamment la route principale qui relie Gao et Kidal. Des engins explosifs improvisés et des mines ont également été retrouvés dans certaines parties de la région de Gao. Le trafic illicite de cigarettes, de drogues et d’autres produits de contrebande risque en outre de s’intensifier à nouveau.

« La sécurité a été rétablie dans la plupart des villes, mais ailleurs, c’est l’insécurité qui règne – comme avant le conflit de 2012 », a noté le responsable des Nations Unies. « Nous ne voulons pas retourner en arrière. Nous voulons aller de l’avant. »

Le Conseil de sécurité des Nations Unies examine actuellement un projet de résolution prévoyant le déploiement d’une force de maintien de la paix composée de 12 600 hommes au Mali d’ici le 1er juillet. La neutralité des agences des Nations Unies pourrait être remise en question si cette initiative tente d’intégrer les opérations militaires, humanitaires et politiques.

« La nature du mandat du DOMP [Département des opérations de maintien de la paix] au Mali sera un facteur déterminant », a dit Fernando Arroyo, chef du bureau de l’OCHA au Mali. « Les travailleurs humanitaires s’entendent sur la nécessité de distinguer les objectifs humanitaires et politiques. La confusion entre les deux pourrait en effet nuire à la réputation d’impartialité que les organisations humanitaires ont réussi à se bâtir jusqu’à présent dans le nord du pays. »

Selon le responsable des Nations Unies, l’intégration des différentes opérations pourrait toutefois permettre aux travailleurs humanitaires d’avoir voix au chapitre et, partant, d’assurer un niveau de sécurité approprié pour la mise en oeuvre de leurs programmes.

Pour l’instant toutefois, la priorité des organisations d’aide humanitaire est de placer les bonnes personnes aux bons endroits afin de rétablir les services essentiels, a dit M. Arroyo.

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