La dévolution devrait bientôt transformer le Kenya

Quel que soit le véritable résultat de l’élection présidentielle contestée au Kenya, le scrutin de ce mois-ci a fortement stimulé le processus de décentralisation des pouvoirs, dont l’objectif est d’améliorer la gouvernance locale et de réduire la marginalisation des communautés et le risque de conflits.

Par le biais de ce processus appelé dévolution, le Kenya entreprend le changement le plus ambitieux et le plus rapide de son gouvernement depuis l’indépendance.

« La dévolution vise à rapprocher des citoyens les services, les ressources et le pouvoir. Par pouvoir, j’entends la possibilité pour les citoyens de prendre des décisions concernant les aspects [de la société] et les problèmes qui les concernent directement » , a dit Elias Wakhisi, responsable de programme à The Institute for Social Accountability (TISA).

Le présent compte-rendu donne un aperçu des ambitions de la dévolution, des risques qu’elle implique, des progrès réalisés et des prochaines étapes (plusieurs de ces thèmes sont également évoqués dans le film réalisé récemment par IRIN : Power to the People, de la série No Ordinary Elections).

Pourquoi une dévolution ?

À l’exception des quelques années qui ont suivi l’indépendance du Kenya vis-à-vis de la Grande-Bretagne en 1963, le pays a été un État extrêmement centralisé depuis l’époque coloniale. Le pouvoir exécutif se concentre dans la capitale. Le cabinet du président domine un système de gouvernance hiérarchisé appelé administration provinciale, qui comprend un grand nombre de hauts fonctionnaires, allant des milliers de chefs aux huit commissaires provinciaux.

Un tel système ne laisse au citoyen moyen aucune possibilité de participer aux décisions ayant une importance au niveau local. S’il existe des conseils municipaux et de district, leur pouvoir et leurs ressources sont souvent négligeables.

Les provinces éloignées de la capitale recevant trop peu de fonds pour se développer économiquement, leurs habitants ont migré par millions vers Nairobi à la recherche de travail. Dans la capitale, de nombreux secteurs sont en plein essor, tandis que les zones rurales — notamment les régions éloignées arides — dépérissent.

Selon un rapport de la Société pour le développement international (SDI), le Kenya est l’une des sociétés les plus inégalitaires au monde. C’est dans le conté de Mandera, au Nord-Est, que l’accès aux services est le plus difficile. Selon un rapport publié en 2011 par la Banque mondiale, le nombre de lits d’hôpitaux publics par habitant y est dix fois inférieur par rapport aux régions mieux loties, comme les hauts plateaux du centre.

À Wajir, qui se trouve également dans le nord-est du pays, 79 pour cent des enfants présentent un risque de malnutrition chronique. Ce chiffre n’est que de 16 pour cent dans le comté côtier de Mombasa.

« Je pense que [la dévolution prévue par] la nouvelle Constitution est une bonne chose, car elle rapproche beaucoup de [services]. [Ceux-ci] sont désormais accessibles, contrairement à l’époque de l’ancienne Constitution, où vous pouviez mourir en attendant une réponse de Nairobi », a dit à IRIN Lucas Lotieng, éleveur dans le comté de Turkana, au nord-ouest du Kenya.

Les considérations ethniques influent par ailleurs souvent sur les disparités en matière de pouvoir et de ressources. Le pays compte 42 groupes ethniques, mais le paysage politique est dominé par une poignée d’entre eux seulement.

Quel sera l’objet exact de cette dévolution ?

La dévolution est l’un des piliers de la Constitution de 2010, qui a divisé le Kenya en 47 comtés. Chaque comté devrait disposer de son propre pouvoir exécutif et législatif et sera responsable de l’agriculture, des transports, des licences commerciales, de l’assainissement, de l’éducation préscolaire, des établissements polytechniques et de la plupart des centres de santé. Les orientations générales dans ces domaines seront toujours établies par le gouvernement central, mais les comtés seront responsables de leur application et de la prestation des services.

Au moins 15 pour cent du budget national sera désormais alloué à ces gouvernements de comtés et une partie sera mise en réserve pour disposer de fonds supplémentaires pour des circonstances particulières.

Le gouvernement national conserve la responsabilité de la sécurité, de la politique étrangère, de la politique et la planification économiques et de nombreuses branches de l’éducation.

Qu’est-ce qui a été accompli jusqu’à présent ?

La nouvelle Constitution, adoptée par référendum en 2010, définit le cadre légal et institutionnel de la dévolution.

Les élections du 4 mars ont pourvu les postes prévus pour les comtés par la Constitution : 47 gouverneurs, qui représentent le pouvoir exécutif des comtés et désignent les membres des comités exécutifs, et 1 450 représentants de circonscriptions, membres des assemblées ou parlements de comtés.

Les représentants de circonscription sont entrés en fonction le 22 mars. Ils ont alors également élu les présidents de leurs assemblées.

Le gouvernement central a débloqué 5 milliards de shillings kenyans (57,66 millions de dollars) pour financer les opérations des gouvernements des comtés de l’exercice actuel.

Plusieurs nouvelles institutions ont été mises sur pied pour gérer le processus de dévolution :

— L’Autorité de transition, qui supervise le transfert des pouvoirs de Nairobi aux comtés ;

— La Commission de répartition des recettes, qui gère le partage des ressources budgétaires entre le gouvernement central et chacun des 47 comtés ;

— Le Groupe de travail sur la dévolution du gouvernement (Task Force on Devolved Government, TFDG), désigné par le gouvernement, qui a élaboré six importants projets de loi visant à favoriser la création de structures administratives pour guider le processus de dévolution ;

— La Commission de mise en œuvre de la nouvelle Constitution, qui doit, entre autres, garantir que les dispositions constitutionnelles concernant la dévolution sont respectées.

Quelles sont les prochaines étapes ?

Lorsque les gouverneurs élus auront prêté serment, le 27 mars, le système gouvernemental des comtés commencera à prendre forme. De nombreux nouveaux fonctionnaires devront être formés, un inventaire des actifs devra être effectué et des bureaux devront être construits. Les Assemblées commenceront à rédiger des instruments législatifs locaux et les organes exécutifs commenceront à les appliquer.

De nombreux problèmes pratiques devront être résolus, comme la situation géographique des nouvelles institutions. Il faudra démêler la confusion qui entoure la collaboration entre les nouveaux organes et leurs responsables et l’administration provinciale et éviter les luttes de pouvoir entre les gouverneurs et les commissaires provinciaux ou de district, qui conservent leur fonction d’antenne du gouvernement national.

Les nouvelles institutions devraient mettre plusieurs années à se mettre en place avant de fonctionner à plein régime.

Quelles difficultés risquent de se présenter ?

Les problèmes de capacité, de corruption, de conflit et d’engagement sont source de préoccupations pour la société civile.

En ce qui concerne la capacité, on craint que l’expertise technique et de gestion actuelle ne suffise pas à garantir l’efficacité des structures de gouvernance locales, notamment dans les régions les plus marginalisées et les plus pauvres du pays. Le secteur de la santé serait particulièrement vulnérable.

La corruption et les rivalités interethniques que la décentralisation est censée résoudre risquent par ailleurs de mettre en péril le processus.

« Nous allons maintenant affecter des fonctionnaires à certains postes dans les comtés et nous allons donc probablement décentraliser la corruption qui régnait dans le centre », a dit à IRIN Tom Mboya, directeur adjoint du groupe de la société civile Inuka Kenya Trust.

D’autres ont fait part de leurs craintes concernant les rivalités qui pourraient entraîner l’exclusion des minorités des prises de décision et de la répartition des ressources à l’échelle des comtés. Cela pourrait exacerber les tensions entre les communautés et mener à des violences (en 2012, près de 500 Kenyans ont été tués et plus de 100 000 déplacés en raison des conflits interethniques).

Selon M. Wakhisi, de TISA, les récents changements — notamment la nouvelle législation, la parole donnée aux gouverneurs et sénateurs et l’amélioration de l’accès du public à l’information — vont probablement atténuer ces risques.

« Je m’attends à ce que les institutions mises sur pied s’assurent que les ressources soient réparties équitablement de manière pacifique », a-t-il dit à IRIN.

D’autres estiment que le processus connaît déjà des difficultés au plus haut niveau. Certains éléments de la classe politique de Nairobi ont été accusés de résister à la dévolution pour garder le pouvoir.

Ces dernières années, selon le militant Maina Kiai, des membres du gouvernement central ont « simplement refusé d’accepter l’existence d’une nouvelle Constitution [...] Si cette tendance se maintient, cela pourrait porter à conséquences. »

Ce point de vue se généralise. Le quotidien le plus vendu, le Daily Nation, a récemment averti dans un éditorial : « Les membres du gouvernement central et notamment l’équipe [du cabinet du président] qui complotent pour saper la dévolution par des machinations sournoises comme des décrets administratifs, sont en train de rêver et doivent être coupés dans leur élan ».

En attendant, certains détails de la dévolution, notamment financiers, restent à résoudre. L’analyste Jason Lakin a récemment fait remarquer dans un article d’opinion que les 15 pour cent du budget attribués aux gouvernements des comtés ne correspondaient qu’à la moitié de leurs besoins estimés.

« Il est urgent de mieux définir les responsabilités des comtés dans chaque secteur et de réfléchir à un partage des ressources du pays juste et approprié leur permettant de les assumer », a écrit M. Laskin.

lam/am/rz-ld/amz