Les défis humanitaires en milieu urbain

Le cantonnement des réfugiés dans les camps établis en milieu rural n'est plus la norme : selon les estimations les plus récentes du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), presque la moitié de la population réfugiée réside aujourd'hui en milieu urbain, contre un tiers vivant dans les camps. Les agences d'aide humanitaire ont adapté leurs approches, mais elles ont encore des difficultés à faire concorder leur action et leurs politiques.

L'approche du HCR a beaucoup évolué depuis 1997 : à l'époque, l'organisation accordait peu d'attention aux réfugiés installés dans les grandes et petites villes. En 2009, elle s'est engagée dans une politique de reconnaissance du droit des personnes déplacées à circuler librement, notant que sa responsabilité de protection des réfugiés n'était pas liée à leur localisation.

La fourniture de l'assistance en milieu urbain présente des avantages. Les réfugiés ont plus de chances de trouver un emploi (lorsque les autorités locales les y autorisent) et de devenir autonomes en milieu urbain, selon les agences d'aide. Ainsi, si les frais initiaux sont plus élevés, leur montant devrait diminuer à long terme. Cela devrait également être le cas pour les réfugiés déplacés des zones urbaines, a dit Jeff Crisp, directeur du Service de développement et d'évaluation des politiques du HCR.

Kellie Leeson, responsable de la stratégie en faveur des réfugiés urbains pour le Comité international de secours (IRC), a dit à IRIN : « En général, les réfugiés s'installent dans les centres urbains pour trouver du travail - il faut saluer cette motivation et cette ambition, et se poser la question suivante : comment l'utiliser pour les aider à devenir autonomes ? ».

Dominique Hyde, représentante du Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) en Jordanie, a indiqué que les réfugiés syriens ont tiré profit de leur situation en milieu urbain : « C'est positif. Prenons l'exemple des réfugiés irakiens en Jordanie. Leurs conditions de vie sont normales, ils ne vivent pas dans un camp, ils sont libres de leurs mouvements. Nous avons plus de difficultés à les atteindre, mais ils peuvent accéder aux services par le biais de réseaux informels. Les zones urbaines sont les plus propices pour les réfugiés ».

« Il est plus facile de recenser le nombre de réfugiés dans un camp, de construire une école, de fournir des soins de santé. Mais pour un réfugié, il est préférable de vivre dans un appartement et d'être en mesure de prendre leurs propres décisions tout en bénéficiant d'une aide financière », a-t-elle dit.

Kenya

Au Kenya, une grande partie des 45 000 à 100 000 réfugiés installés dans la capitale Nairobi ont quitté les camps de Kakuma et de Dadaab en raison de l'insécurité et du manque d'opportunités d'emploi.

L'expérience montre que dans les situations à long terme les conditions de vie dans les camps se détériorent progressivement, à mesure que l'intérêt des bailleurs de fonds décline. « Même dans un environnement concurrentiel, comme à Nairobi, les réfugiés arrivent à joindre les deux bouts d'une manière ou d'une autre », a dit M. Crisp.

En décembre 2012, le gouvernement kenyan a demandé aux réfugiés vivant à Nairobi de repartir dans les camps de Kakuma et de Dadaab, suite à une série d'attaques dans la région Somali, au nord-est du Kenya, et dans la capitale, Nairobi.

L'IRC a conclu que, pour créer des opportunités pour les réfugiés vivant en milieu urbain, les programmes ciblant à la fois les populations hôtes et les réfugiés sont plus efficaces. C'était notamment le cas à Nairobi, où l'organisation a établi un partenariat avec NIKE, qui gère un programme de micro-franchise visant à former des femmes âgées de 17 à 19 ans pour les aider à créer de petites entreprises.

« Nous essayons de construire des réseaux pour éviter que les communautés soient isolées et pour permettre aux réfugiés de nouer des relations avec les communautés hôtes », a dit Mme Leeson.

« Bien sûr, il y aura des questions spécifiques touchant à la protection des réfugiés, mais en général, ils demandent un emploi, des soins de santé et une éducation - c'est ce que tout le monde veut, n'est-ce-pas ? ».

La difficulté est de faire la distinction entre la réponse aux besoins des réfugiés et la résolution des problèmes des citadins pauvres, a dit M. Crisp du HCR. Les réfugiés choisissent en général de s'installer au sein des communautés pauvres et vulnérables, notamment avec les migrants, les migrants illégaux et les demandeurs d'asile dont les dossiers ont été refusés, qui ont des besoins critiques.

Des tensions apparaissent rapidement lorsqu'un seul groupe bénéficie de l'aide.

Les enquêtes réalisées auprès de réfugiés installés à Nairobi ont montré que leurs loyers, leurs frais de santé et leurs frais de scolarité sont plus élevés que ceux des Kenyans, selon le Groupe de travail sur les politiques humanitaire de l'Institut de développement d'outre-mer (Overseas Development Institute).

Des programmes inclusifs

À San Diego et à New York, aux États-Unis, l'IRC collabore avec les autorités locales pour trouver des terrains, qui seront mis à disposition d'anciens réfugiés originaires du Burkina Faso, du Myanmar, du Cameroun et d'ailleurs. Ces réfugiés réinstallés dans le pays auront la possibilité d'y créer des jardins urbains. Afin de ne pas aggraver les tensions et de promouvoir l'inclusion, la population locale a été invitée à participer au projet.

Mener une action dans un milieu urbain implique de travailler avec de nouveaux partenaires, comme les autorités municipales, pour que les réfugiés aient accès à l'enseignement et aux soins de santé. Ainsi, il ne sera pas nécessaire de créer des systèmes parallèles. « Ces [autorités urbaines] sont de nouveaux partenaires et c'est le début de la collaboration . c'est un grand changement », a dit M. Crisp.

Les autorités locales ne sont pas toujours disposées à répondre aux besoins des réfugiés ; elles préfèrent parfois apporter une assistance dans les camps plutôt qu'en milieu urbain, selon le HCR.

Mauritanie

En Mauritanie, les autorités locales et le HCR ont demandé aux réfugiés qui souhaitaient bénéficier de l'aide humanitaire de rester dans le camp de Mbéra, situé à l'est du pays, ont dit à IRIN des groupes de réfugiés installés dans la capitale Nouakchott.

Les personnes réfugiées dans d'autres pays - comme par exemple, les Syriens réfugiés en Turquie - sont confrontées à des situations similaires.

En Mauritanie, quelque 57 000 réfugiés ont été enregistrés dans le camp de Mbéra, mais l'Association des réfugiés et des victimes de l'Azawad et la Communauté urbaine de Nouakchott (CUN), qui représente les autorités des neuf arrondissements de la ville, estiment que 15 000 Maliens supplémentaires ont fui vers la capitale. En l'absence de processus d'enregistrement des réfugiés en milieu urbain, aucun chiffre officiel n'est disponible.

Le HCR n'a pas encore prévu de répondre aux besoins des personnes réfugiées à Nouakchott. « Les autorités se sont montrées très claires - l'aide humanitaire est destinée aux personnes installées dans le camp. Notre stratégie ne prend pas en compte les réfugiés de la capitale », a dit Elise Villechalane, porte-parole du HCR à Nouakchott à la fin de l'année 2012.

« Notre priorité immédiate est de sauver des vies. Elle évoluera peut-être au fil du temps, mais, pour l'instant, c'est notre priorité ».

Les Maliens réfugiés à Nouakchott sont arrivés du nord du Mali, région contrôlée par les islamistes, et de Kati et Bamako, au sud du pays, depuis le coup d'État militaire de mars 2012. Bon nombre de ces réfugiés sont d'anciens fonctionnaires ou des personnes qui ont des moyens financiers ; ils ne seront donc pas tous éligibles à l'aide distribuée aux personnes vulnérables, ont noté des groupes de réfugiés.

Les réfugiés qui rejoignent les capitales établissent souvent un « processus d'auto-sélection », car ils sont en général plus instruits et ils ont les moyens financiers nécessaires pour atteindre ces villes.

Les agences d'aide se gardent cependant de partir de l'hypothèse que seuls « des hommes jeunes et en bonne condition physique rejoignent les capitales », a dit M. Crisp. « Nous savons que parmi les réfugiés il y a des femmes, des enfants, des hommes, des handicapés et d'autres personnes vulnérables ».

Bon nombre de Maliens arrivent à Nouakchott sans rien, car ils ont utilisé toutes leurs ressources lors du déplacement, a dit Zakiatou Oualette Alatine, ancienne ministre malienne de Kati et actuelle porte-parole de l'Association pour les réfugiés et les victimes de l'Azawad. « Bon nombre d'entre nous sommes arrivés les mains vides. Certains jeunes ont trouvé du travail, mais une grande partie d'entre eux sont exploités, car ils n'ont pas le statut de réfugié. La plupart dépendent de leurs proches. Une minorité fait la manche », a dit à IRIN l'ancienne ministre.

Mme Alatine et Safia Mint Moulay, représentante de Karama, une association qui représente les réfugiés maliens vivant à Nouakchott, ont indiqué les personnes réfugiées en milieu urbain ont avant tout besoin de documents d'identité. Sans carte de réfugié, ils ne peuvent pas trouver de travail ou aller à l'école, a dit Mme Moulay. « Ces personnes ont des besoins réels . Obtenir des papiers - c'est LA clé. S'ils ont des papiers, ils pourront bénéficier de l'aide alimentaire, obtenir des couvertures, un abri et une protection », a-t-elle dit.

Ces réfugiés ne souhaitent pas aller à Mbéra, car ils n'y trouveront pas de travail, a dit Mme Alatine. Les réfugiés se sont plaints des conditions de vie dans les camps et de l'absence d'école.

La CUN et l'Association internationale des maires francophones (AIMF) ont collecté 60 000 euros (78 500 dollars), une somme qui permettra de fournir une aide alimentaire aux réfugiés urbains, a dit Mohamed Fouad Berrad, le conseiller présidentiel de la CUN, mais l'argent devrait provenir d'autres organismes à l'avenir.

Un changement d'attitude est nécessaire

Pour apporter une aide adaptée aux réfugiés en milieu urbain, il faudra changer d'attitude, a dit Mme Leeson de l'IRC. « Nous ne pouvons pas nous contenter de mener les mêmes actions qu'avant en les transposant dans un milieu urbain. Nous devons être plus attentifs à notre action ».

Trop souvent, les réfugiés fuient l'insécurité qui règne dans les camps pour être confrontés à de nouvelles formes d'insécurité dans les villes, indiquent les agences d'aide. Les réfugiés urbains sont souvent très mobiles et ils passent inaperçus ; il est donc difficile de les protéger. Une enquête réalisée auprès des réfugiés basés à Nairobi par le Groupe des politiques humanitaires, l'IRC et le Consortium des réfugiés du Kenya a souligné que les réfugiés urbains avaient tellement peur d'être déportés qu'ils ne se faisaient pas connaître des agences et qu'ils ne demandaient pas ce qui leur était dû. Il faut obliger les pays hôtes à reconnaître le droit des réfugiés à la protection et leur donner un statut juridique plus clair, selon les recommandations du rapport.

Les associations de réfugiés de Nouakchott ont mené une campagne avec le gouvernement, mais la situation n'a que peu évolué, ont-ils dit.

Le HCR continue à tirer des enseignements de la situation, mais l'organisation a d'ores et déjà décidé de consacrer plus de temps et de ressources à l'application de sa politique relative aux réfugiés urbains qu'à toute autre stratégie, a dit M. Crisp.

« Nous sommes encore dans une période de transition. Tout n'est pas encore clair pour tout le monde. Mais il faut que tous s'intéressent à la situation en milieu urbain », a-t-il dit.

L'agence rassemble des informations sur les meilleurs pratiques mises en ouvres dans le cadre de réponses proposées en milieu urbain à travers le monde, y compris en Malaisie, en Éthiopie, en Ouganda, en Équateur, en Inde, au Tadjikistan et en Bulgarie. Ces informations seront présentées sous la forme d'une base de données qui sera rendue publique cette année.

Pour que ces meilleures pratiques soient systématiquement mises en ouvre, il faudra davantage de ressources, a indiqué M. Crisp. Le HCR a lancé plusieurs appels d'un montant record de 3,6 milliards de dollars en 2012, suite à plusieurs graves crises des réfugiés. Les fonds sont pour l'instant insuffisants pour fournir ou former du personnel chargé de faire face aux défis de l'action en milieu urbain.

aj/eo/mk/cb-mg/amz

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MONDE : Repenser la pauvreté urbaine
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Analyse : Violences urbaines - un nouveau terrain pour les travailleurs humanitaires