Crise au Sahel – les leçons à tirer

La crise alimentaire qui a frappé le Sahel cette année a exposé 18,7 millions de personnes à la faim et 1,1 million d’enfants à la malnutrition sévère. La région a connu la plus grande intervention humanitaire de son histoire, ce qui a permis d’éviter une catastrophe de grande ampleur. Mais les interventions d’urgence se déroulent rarement sans problème, et il y a toujours des éléments à améliorer. IRIN a demandé à des professionnels de l’aide humanitaire, des analystes et des médecins ce qui, à leur avis, avait freiné l’intervention et ce qu’il faudrait faire pour prévenir ces erreurs à l’avenir.

Des messages d’alerte précoce contradictoires

Les organisations d’aide humanitaire et les analystes de la sécurité alimentaire ont interprété les données d’alerte précoce très différemment, ce qui a semé la confusion et légèrement ralenti la réaction des bailleurs de fonds. Le débat a « détourné les efforts de l’augmentation des contributions, ce qui était pourtant la priorité », a dit Stephen Cockburn, coordinateur des campagnes et politiques de l’organisation non gouvernementale (ONG) Oxfam en Afrique de l’Ouest.

Le problème était que les signaux d’alerte précoce pouvaient être interprétés de différentes manières. La production alimentaire de la région n’avait baissé que de trois pour cent, mais les prix extrêmement élevés des denrées alimentaires (de 30 à 80 pour cent supérieurs à la moyenne sur cinq ans), les pénuries d’emplois, la fermeture des frontières entre le Niger et le Nigeria et l’instabilité au Mali ont suffi à plonger les habitants dans la crise et poussé les organisations d’aide humanitaire à lancer un appel pour un montant total d’un milliard de dollars (1,6 milliard après révision).

« Les circonstances qui étaient à l’origine de la vulnérabilité ont changé », a dit Peter Gubbels, spécialiste du Sahel auprès de l’ONG Groundswell International. « Avec des prix alimentaires aussi élevés, il n’y a pas besoin d’une sécheresse pour déclencher une crise. La sécheresse n’a fait que renforcer ces dynamiques. »

Un rythme différent pour l’aide aux éleveurs

Les éleveurs de bétail sont touchés par les pénuries alimentaires plus tôt que les autres et ont besoin d’aide pour acquérir du fourrage, de l’eau et des vaccins pour les animaux, ainsi que pour procéder au déstockage en mars et en avril plutôt qu’en mai et en juin.

Selon les organisations d’aide humanitaire, cette particularité est rarement prise en compte dans les alertes précoces ou les interventions. Les décisions concernant les besoins des éleveurs sont toujours laissées à quelques ONG spécialisées plutôt qu’intégrées aux systèmes nationaux, a affirmé M. Gubbels. Les éleveurs restent donc marginalisés. Qui plus est, selon les ONG, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), qui pourrait défendre activement ces éleveurs, n’a pas clairement alerté les bailleurs de fonds de leurs besoins.

Agriculture, santé, « WASH » et éducation

Les bailleurs de fonds ont promptement financé les initiatives concernant la sécurité alimentaire et la nutrition et, cette année, leur réponse est allée « au-delà des aspects fondamentaux traditionnels ». Ils ont par exemple intégré certains aspects de la malnutrition dus à l’eau et à l’assainissement. Les financements ont cependant tardé à venir dans d’autres secteurs, notamment l’agriculture, l’eau et l’assainissement et (plus particulièrement en ce qui concerne les déplacés maliens) l’éducation.

« L’agriculture est essentielle pour rétablir la sécurité alimentaire en 2013 », a dit David Gressly, coordinateur humanitaire régional des Nations Unies pour le Sahel. Pourtant, selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA), la FAO n’avait reçu, en octobre, qu’un tiers des 125 millions de dollars qu’elle avait demandés et c’est l’une des raisons pour lesquelles l’organisation n’a pu apporter de l’aide qu’à 53 pour cent des 9,9 millions de personnes ciblées (selon les chiffres présentés fin août). Selon l’OCHA, seulement 18 pour cent des dépenses de santé ont été financées dans les neuf pays touchés par la crise, 24 pour cent pour ce qui est de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène (Water, Sanitation and Hygiene – WASH) et 7 pour cent pour l’éducation.

« Il est inutile de sauver des enfants souffrant de malnutrition si c’est pour qu’ils meurent à cause d’une épidémie, de la diarrhée ou du paludisme », a dit M. Gressly. « Nous avons une meilleure connaissance de l’ensemble des interventions nécessaires. Il faut maintenant les mettre en pratique. »

La préparation aux catastrophes manque aussi cruellement de fonds. La réduction des risques de catastrophes (RRC) ne représente que quatre pour cent des financements humanitaires. Cela reste en outre une activité centralisée, alors que « chaque autorité de district a besoin d’un plan [...]. La préparation ne se fait pas à l’échelle nationale, c’est la base de la RRC », a dit M. Gubbels.

Une réaction encore trop lente

En règle générale, les systèmes d’alerte précoce ont bien fonctionné et la plupart des acteurs humanitaires ont réagi aussi rapidement qu’ils le pouvaient. Malgré tout, un temps précieux a été perdu au début, notamment parce que les organisations d’aide habituées de travailler dans un contexte de développement ont eu de la difficulté à passer en mode humanitaire, a noté Cyprien Fabre, chef du bureau régional de l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) en Afrique de l’Ouest. Certaines ONG, notamment Plan International, ont dit que les fonds avaient mis un certain temps à passer des donateurs aux agences multilatérales puis aux ONG. Les personnes interrogées s’entendaient cependant sur le fait que le rythme s’était accéléré début 2012.

La plupart des organisations d’aide humanitaire peinent aussi à trouver suffisamment de personnel technique francophone, ont dit Susana Rico, coordonnatrice du Programme alimentaire mondial (PAM) pour le Sahel, et M. Cockburn, d’Oxfam, ajoutant qu’ils ont eux-mêmes eu de la difficulté même en ayant recours aux fichiers de personnel d’urgence.

La malnutrition aiguë modérée encore négligée


Photo: Anna Jefferys/IRIN
Une femme et ses jumeaux souffrant de malnutrition à l’hôpital de référence de Mopti, au Mali

On estime à environ trois millions le nombre d’enfants touchés par la malnutrition aiguë modérée (MAM) au Sahel cette année. Et ceci malgré une meilleure prise de conscience de la nécessité de prévenir la MAM, l’existence d’initiatives telles que le mouvement SUN [Scaling Up Nutrition], dont l’objectif est de réduire la sous-nutrition, et les changements apportés à l’approche du PAM pour inclure la prévention de la MAM par l’intermédiaire de ses distributions ciblées. Selon Félicité Tchibindat, conseillère régionale en nutrition au bureau de l’UNICEF pour l’Afrique de l’Ouest, les gouvernements et les bailleurs de fonds n’ont pas encore accordé suffisamment d’attention à la MAM. Les experts estiment qu’il faut plus d’aide et que celle-ci passe par la mise en place de stratégies nationales de santé et de nutrition, un meilleur système d’approvisionnement en eau et d’assainissement et une meilleure éducation au sujet de l’alimentation et de la santé publique.

Des délais dans l’approvisionnement

En dépit d’un bon système d’alerte précoce, d’une meilleure utilisation des marchés régionaux (qui ont fourni environ un tiers de l’aide alimentaire) et de l’accélération des procédures de passation de marchés, les fermetures des frontières, l’insécurité et d’autres obstacles logistiques ont entraîné des délais dans la chaîne d’approvisionnement dans certains pays, notamment au Tchad et au Niger.

Au Tchad, le PAM a dû acheminer des vivres depuis le Soudan par un trajet long et peu sécuritaire qui exigeait la présence d’escortes. « C’était un exercice pénible », a dit Mme Rico. Au Niger, les rations ont dû être diminuées et distribuées à un moins grand nombre de personnes en raison des pénuries. Mais il sera « toujours difficile de se procurer des vivres en utilisant autant de chaînes d’approvisionnement et dans une région aussi vaste », a indiqué Mme Rico, en particulier lorsqu’il y a des contraintes liées à l’insécurité, comme au Nigeria et au Mali, et qu’il faut composer avec les pluies et le mauvais état des routes. Le personnel du PAM s’est réuni la semaine dernière au siège de l’organisation, à Rome, afin de trouver des moyens pour continuer d’améliorer sa chaîne d’approvisionnement.

Des appels tardifs

Il n’y a pas eu d’appel humanitaire régional pour l’Afrique de l’Ouest en 2011 et en 2012. Les fonds destinés à l’aide ont donc été obtenus par une série d’appels nationaux, parmi lesquels certains ont été précoces (Niger) et d’autres aussi tardifs que juin, créant ainsi une certaine confusion quant à la somme nécessaire pour faire face à la crise. Le Comité permanent inter-agences (Inter-Agency Standing Committee, IASC), qui regroupe des agences des Nations Unies et des ONG humanitaires, a estimé la somme nécessaire à 724 millions de dollars en se basant sur les premiers appels, un chiffre qui a été utilisé jusqu’en juin 2012 même si les agences prévoyaient déjà, en janvier, qu’elles auraient besoin d’au moins 1,2 milliard de dollars et que le PAM calculait qu’il nécessiterait, à lui seul, 808 millions de dollars pour assurer la sécurité alimentaire. Ce chiffre a été révisé depuis et atteint maintenant 1,6 milliard de dollars. En fin de compte, les bailleurs de fonds ont donné plus, et plus rapidement, pour le Sahel cette année, a dit Noel Tsekouras, directeur adjoint du siège ouest-africain de l’OCHA, mais certains disent que la confusion a érodé la confiance des petits donateurs bilatéraux qui hésitent désormais à donner des sommes importantes.

La résilience doit aller au-delà de l’humanitaire

Le discours sur la résilience commence à être entendu par les bailleurs de fonds. Certains d’entre eux – comme le Bureau américain pour l’assistance en cas de catastrophe à l’étranger (Office for Foreign Disaster Assistance, OFDA), qui permet la transformation rapide des activités de développement en interventions humanitaires – font déjà preuve d’une plus grande flexibilité dans leur financement. Le débat sur la résilience demeure toutefois surtout relégué aux cercles humanitaires et n’a pas beaucoup cours chez les acteurs du développement.

« Les acteurs du développement continuent de croire au paradigme néolibéral selon lequel la croissance économique aidera les gens à se sortir de la pauvreté… Pourtant, la solide croissance économique qu’a connue le Sahel s’est accompagnée d’une augmentation de l’insécurité alimentaire et des taux de malnutrition – il y a quelque chose qui ne tourne pas rond avec le modèle de développement », a dit M. Gubbels.


Photo: Anna Jefferys/IRIN
Le PAM distribue des vivres à Mopti, dans le centre du Mali

Les investissements dans l’agriculture – un élément clé de la résilience dans le Sahel – ont tendance à mettre l’accent sur les cultures à niveau élevé d’intrants dans des régions du Sahel qui présentent un potentiel élevé (comme le sud du Mali) et à négliger les petits agriculteurs qui travaillent dans des zones écologiquement fragiles. Selon M. Gubbels, il faudrait s’inspirer du Brésil, qui a deux ministères de l’Agriculture : l’un qui s’occupe des exportations, et l’autre des besoins des petits agriculteurs.

Par ailleurs, les programmes de protection sociale pour les plus pauvres sont encore peu développés dans le Sahel – qu’il s’agisse de distributions ciblées d’espèces ou de vivres (provenant des réserves nationales), de programmes d’emploi ou de prestations de santé pour les enfants – et doivent obtenir davantage d’attention. Le Niger parle de plus en plus de protection sociale, mais les autres pays doivent l’imiter, a dit M. Gubbels.

Éviter les réactions instinctives

Si les marchés alimentaires fonctionnaient relativement bien en 2010, en 2011-2012 toutefois, les prix sur certains marchés étaient de 80 pour cent supérieurs à la moyenne sur cinq ans. Dans ce contexte, tout effort destiné à faire baisser les prix devait, pour avoir un impact, être d’une ampleur exceptionnelle, a dit Jean-Martin Bauer, analyste de la sécurité alimentaire et des marchés auprès du PAM. Ainsi, quand les gouvernements nationaux ont subventionné et rendu disponible leurs réserves de céréales nationales, cela n’a pas eu l’effet escompté (sauf à Nouakchott, la capitale mauritanienne) parce que les quantités étaient trop faibles.

« C’est aussi une intervention très onéreuse », a dit M. Bauer à IRIN. « Il aurait été plus rentable d’utiliser l’argent pour venir en aide aux groupes les plus vulnérables. »

Certains gouvernements ont réagi de manière instinctive en limitant les échanges commerciaux. Par exemple, le Burkina Faso a mis fin à ses échanges commerciaux de céréales avec le Niger pendant la période de soudure. Au lieu d’entraîner une baisse des prix, cette mesure a ralenti le commerce national en poussant les grossistes à pratiquer la rétention des stocks disponibles, a fait remarquer M. Bauer.

Les échanges entre le Mali et ses voisins, le Burkina Faso et la Mauritanie, ont également été limités, notamment à cause de l’insécurité ambiante. Selon M. Bauer, les États d’Afrique de l’Ouest doivent mettre sur pied un marché agricole commun afin de trouver un meilleur équilibre entre surplus et déficits et de stabiliser les prix dans l’ensemble de la région.

L’augmentation du nombre de transferts en espèces et de bons d’alimentation distribués est généralement considérée comme un développement positif. Toutefois, vu la volatilité et le dynamisme des marchés alimentaires d’Afrique de l’Ouest (« ici, les marchés peuvent changer complètement d’une année à l’autre », a souligné M. Bauer), il est important de mieux comprendre comment déterminer s’il est préférable de distribuer de l’argent ou des vivres, a-t-il dit. « Le type d’analyse dont nous avons besoin dans le secteur humanitaire doit commencer à changer. »

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