Où va l’argent de l’aide au Yémen?

Alors que le Yémen s’apprête à recevoir plusieurs milliards de dollars d’aide humanitaire, des agences d’aide demandent une plus grande transparence dans l’allocation des fonds, avertissant que les fonds alloués étaient insuffisants pour remédier à la situation humanitaire critique dans le pays.

À l’occasion de la réunion des « Amis du Yémen » qui s’est tenue à New York le 27 septembre, les bailleurs de fonds se sont engagés à verser 1,5 milliards de dollars au Yémen ; ces fonds viendront s’ajouter aux 6,4 milliards de dollars levés lors d’une conférence organisée en Arabie saoudite le mois dernier.

Bien que l’argent circule, seule la moitié de la somme demandée dans le cadre de l’appel de fonds lancé par les Nations Unies pour couvrir les besoins humanitaires urgents au Yémen a été récoltée.

Le déficit – à peine 300 millions de dollars – représente moins de 4 pour cent de la totalité des fonds promis lors des deux réunions, mais les bailleurs de fonds accordent la priorité aux besoins politiques et sécuritaires, ainsi qu’aux stratégies de développement macro-économique plutôt qu’aux besoins humanitaires, indiquent les travailleurs humanitaires.

« Il faut trouver le juste équilibre », a dit à IRIN Peter Rice, coordinateur du Forum ONGI, un groupe de plaidoyer qui représente plus de 50 organisations non gouvernementales internationales (ONGI) au Yémen. « La situation humanitaire a changé de manière significative au cours de l’année 2011. Si l’on ne répond pas aux besoins humanitaires considérables, le développement à long terme du Yémen sera gravement affecté ».

Plus de la moitié des habitants du Yémen - 12 millions de personnes – ne savent pas d’où viendra leur prochain repas. Un million d’enfants souffrent de malnutrition sévère, et plus d’un demi-million de personnes sont déplacés par les conflits qui secouent le nord et le sud du pays. La pauvreté s’accroît, la rougeole et la polio sont réapparues, et plus de 12 millions de personnes ne bénéficient pas d’un accès régulier à l’eau potable. À noter que le Yémen accueille également 250 000 réfugiés sur son territoire.

Dans une déclaration commune en date du 27 septembre, huit organisations non gouvernementales (ONG) présentes au Yémen ont indiqué : « Aucune raison ne saurait justifier le sous-financement de la réponse humanitaire ».

Certains dénoncent la futilité des programmes de développement à long terme dans le contexte de la crise. « On ne peut pas travailler au développement ou à l’éducation des populations quand elles sont affamées », a dit Awssan Kamal, responsable du plaidoyer pour Yemen Relief and Development Forum (YRDF), une organisation parapluie qui rassemble des organismes caritatifs créés par des Yéménites installés au Royaume-Uni.

D’autres suggèrent que la crise pourrait compromettre le processus de transition.

« Si nous ne répondons pas à la crise humanitaire et économique maintenant, il n’y aura pas de stabilité politique », a dit à IRIN Ismail Ould Cheikh Ahmed, le coordinateur humanitaire des Nations Unies au Yémen.

Respect des engagements

En 2011, l’insécurité et le manque d’accès ont entravé le travail des agences des Nations Unies et des ONG internationales, mais, cette année, elles ont renforcé leur présence dans le pays. Aujourd’hui, elles indiquent être limitées avant tout par un manque de financement.

Les 500 millions de dollars promis par le Qatar lors de la réunion organisée à New York seraient réservés aux opérations humanitaires. De même, les bailleurs de fonds présents à la conférence de Riyad se sont engagés à verser 647 millions de dollars pour répondre « aux besoins humanitaires et de reconstruction urgents », mais aucun de ces bailleurs n’a donné d’informations précises sur les modalités d’attribution de l’aide et n’a indiqué si l’aide serait acheminée par le biais des Nations Unies et de ses partenaires.

« Nous savons précisément qui s’est engagé à verser quelle somme. Mais nous manquons d’informations sur la destination de l’argent », a dit à IRIN Colette Fearon, directrice d’Oxfam au Yémen. « Nous souhaiterions que l’aide soit distribuée de manière transparente afin de savoir à quoi elle servira … Qu’est-ce que l’humanitaire ? Qu’est-ce que le long terme ? À qui les fonds sont alloués ? Qui est responsable des projets ? ».

Une partie de ces fonds pourrait être allouée aux ONG du Golfe, comme Qatar Charity et la fondation Khalifa bin Zayed Al Nahyan, qui interviennent au Yémen sans coordination avec les Nations Unies.

Toutefois, les travailleurs humanitaires ne manquent pas de souligner que les bailleurs de fonds s’étaient engagés à verser 5 milliards de dollars au Yémen en 2006 et qu’ils avaient déboursé moins de 10 pour cent de cette somme en 2010.

« Il semble que nous n’ayons que les grandes lignes de la planification pour l’instant », a dit M. Kamal à IRIN. « C’est notre principale inquiétude. Nous disposons d’une somme très importante – 7,9 milliards de dollars – et nous ne savons pas vraiment à quoi elle servira. La conférence de Riyad a été qualifiée de succès car des engagements ont été obtenus. Aujourd’hui il s’agit de respecter ces engagements ».

Capacité du gouvernement

Les pressions exercées pour que l’argent de l’aide soit attribué aux Nations Unies et aux ONG sont en partie liées au manque de capacité du nouveau gouvernement, qui a été formé en février après la signature de l’accord de transfert du pouvoir et le remplacement du président Ali Abdullah Saleh. Les dépenses du gouvernement se sont sensiblement contractées en 2011, une année marquée par des manifestations anti-gouvernementales et de violents affrontements.

Aujourd’hui, le ministère de la Planification et de la Coopération internationale a une vision claire de l’utilisation de l’argent de l’aide, comme en témoigne le Transitional Program for Stabilization and Development (TPSD) 2012-2014, qui représente un vrai pilier humanitaire, et le Project Investment Program.

Sur les 14,9 milliards de dollars nécessaires à la mise en œuvre de ces programmes, dont 4,7 milliards de dollars à court terme, le gouvernement yéménite indique qu’il lui manque environ 11,9 milliards de dollars.

Si les engagements pluriannuels pris par plusieurs bailleurs de fonds ont permis de résister à la pression subie pour dépenser rapidement l’argent alloué, le gouvernement reconnait qu’il lui est toujours difficile d’absorber et de dépenser de telles sommes.

« Bien que le Yémen ait bénéficié d’un important flux de ressources externes pour financer les efforts de développement – le pays a été incapable d’optimiser les gains de la coopération au développement », a indiqué un document du ministère de la Planification et de la Coopération internationale portant sur la capacité d’absorption du pays.

Le document présente différentes raisons : la médiocrité des systèmes administratifs, financiers et d’approvisionnement ; une incapacité à attirer et retenir un personnel qualifié ; un manque de coordination au sein du gouvernement yéménite ; un manque de prévisibilité dans les flux d’aide ; et le manque d’alignement des bailleurs de fonds avec les priorités du gouvernement.

Les dommages structurels subis au cours du soulèvement de l’année dernière aggravent la situation.

« Nous allons être confrontés à un énorme défi », a dit à IRIN April Alley, analyste principale pour l’International Crisis Group. « Le gouvernement est profondément divisé. La faiblesse de ses capacités bureaucratiques vient s’ajouter au fait que certains ministères sont en ruines – littéralement en ruines après les combats qui ont provoqué la destruction de nombreux bâtiments, le vol d’ordinateurs et le pillage des bureaux. Les fonctionnaires sont également confrontés à des changements de poste, souvent pour des raisons politiques. Les problèmes de capacité d’absorption qui existaient sous le régime de M. Saleh risquent de s’aggraver dans le contexte politique actuel ».

Selon Wael Zakout, le directeur de la Banque mondiale au Yémen, le gouvernement a enregistré un certain succès dans la mise en œuvre de programmes d’aide à petite échelle, comme le Fonds social de développement et le Programme d’amélioration d’accès en milieu rural.

Le gouvernement a rencontré des difficultés dans la réalisation des grands projets d’infrastructure, comme les grands axes routiers ou les centrales énergétiques, a-t-il dit. La Banque mondiale tente d’aider le gouvernement à « mettre de l’ordre chez lui », pour reprendre les mots de M. Zakout, en créant des mécanismes qui permettraient d’accélérer les étapes de la conception et de l’offre, et d’éviter l’engorgement lors de la mise en œuvre.

Corruption

Le nouveau gouvernement s’est également engagé à éradiquer la corruption et les ristournes qui étaient courantes sous l’ancien régime. Pour la première fois, il a signé un cadre de responsabilité mutuelle avec les bailleurs de fonds, qui présente un plan visant à contrôler l’application des fonds, et il s’est engagé à établir un tribunal anti-corruption et un système de contrôle pour la nomination des hauts responsables.

« Ils ont la volonté de le faire. Je ne suis pas sûr qu’ils en aient la capacité », a dit à IRIN M. Zakout. « Mais grâce au soutien de la communauté internationale et à un engagement continu et fort, ils peuvent y arrivent ».

D’autres se montrent plus cyniques.

« Nous avons un gouvernement corrompu qui n’a pas les capacités nécessaires pour gérer un tel niveau d’aide », a dit récemment Atiaf al-Wazir, une bloggeuse et consultante en développement d’origine yéménite, lors d’une réunion organisée dans la capitale Sanaa qui a remis en question le bien-fondé de l’aide étrangère. « Avant de continuer à profiter de l’aide, nous devons renforcer la capacité du gouvernement et nous assurer qu’elle est plus transparente afin que l’aide atteigne les personnes auxquelles elle est destinée ».

Rôle de la société civile

Une proposition discutée lors de la conférence de Riyad et saluée par les leaders yéménites est la mise en place d’un fonds international qui permettrait d’acheminer l’argent afin de prévenir tout acte de corruption. Les activistes indiquent que la société civile yéménite devrait également participer au développement et au contrôle des mécanismes de responsabilité.

Ils aimeraient également jouer un rôle dans l’acheminent de l’aide.

Jusqu’à présent, les bailleurs de fonds ne se sont pas empressés de financer les ONG yéménites, car « elles n’ont pas la capacité pour utiliser de tels fonds », a dit Hany El-Banna, président du Forum humanitaire lors d’une récente conférence au Koweït. Le Forum humanitaire a pour objectif d’améliorer le dialogue entre les agences d’aide dans le monde musulman et leurs homologues dans le système multilatéral.

Une partie supplémentaire du flux de l’aide devrait être destinée au renforcement des quelque 6 000 ONG yéménites par le biais d’une formation aux principes humanitaires et aux codes de conduite, à la gestion de projet, à la comptabilité générale, au contrôle et à l’évaluation, ont indiqué plusieurs militants de la société civile.

Cela leur permettrait de jouer un rôle plus important dans la fourniture de l’aide, particulièrement dans les régions peu sûres, éloignées ou sous contrôle tribal qui ne sont pas accessibles au gouvernement ou aux agences d’aide humanitaire. Cela favoriserait également la réconciliation nationale en donnant la possibilité à la population de prendre part au processus de transition au Yémen, a dit M. Kamal de l’YRDF.

« Oui, il y a des inquiétudes concernant la capacité, mais … nous avons des organisations qui ont des capacités et qui peuvent mettre en œuvre de très bons programmes avec un minimum de formation.

« Les prochaines étapes seront très importantes », a-t-il dit. « Il est temps de donner aux Yéménites la capacité de fournir la réponse humanitaire ».

ha/rz-mg/amz