Comment mesurer la pauvreté urbaine

Aujourd’hui, plus de la moitié de la population mondiale vit en ville et la pauvreté est de plus en plus un phénomène urbain. Alors que les chercheurs et les agences d’aide humanitaire s’efforcent de faire la distinction entre pauvreté chronique et vulnérabilité extrême, IRIN revient sur les efforts déployés pour mesurer la pauvreté et la vulnérabilité des habitants des zones urbaines dans les situations menaçant la survie.

Plus de deux tiers de la population urbaine mondiale vit dans des pays à revenu faible ou intermédiaire, et près d’un milliard de personnes vivent dans des bidonvilles, principalement en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud, a indiqué la Banque mondiale.

Alors que de plus en plus de personnes s’installent dans des villes souvent incapables de gérer l’afflux de nouveaux habitants, les experts essayent de définir et mesurer la pauvreté urbaine. Leurs conclusions influencent le développement des politiques et programmes humanitaires, et des services de base, comme la santé, l’eau, l’hygiène et l’éducation.

« La conceptualisation et la définition pourraient être très liées au contexte », a dit Geetha Mayadunne, chercheuse au Centre for Poverty Analysis (CEPA) de Colombo, Sri Lanka.

Le Centre international pour l’action en faveur des pauvres du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), basé au Brésil, définit la pauvreté comme « un problème multidimensionnel caractérisé par une série de privations complexes qui ne peut être déterminé par le simple critère d’un revenu faible ».

« La définition du mot [pauvreté] dépend de la personne qui pose la question, de la manière dont elle est comprise et de la personne qui répond », a dit Robert Chambers, chercheur à l’Institut des études sur le développement (Institute of Development Studies) britannique, dans le Sussex.

Historiquement, la pauvreté était mesurée par rapport au niveau de revenu d’un individu (pauvreté de la « consommation ») ou par rapport à ce qu’un individu pouvait obtenir contre son argent et ses biens ; la satisfaction des besoins de base, comme l’alimentation, la santé, l’eau et l’hygiène, l’éducation et le logement ; les capacités – un concept développé dans les années 1990 par Amartya Sen, économiste indien et lauréat du prix Nobel d’économie – qui mesurent la satisfaction des besoins de base et ce que l’individu est capable de réaliser, ainsi qu’un nouvel indice « multidimensionnel » qui permet une mesure plus globale de la pauvreté.

Mesure du revenu

Afin de mesurer la pauvreté, la Banque mondiale utilise le seuil de pauvreté international fixé à 1,25 dollar par jour dans les pays à faible revenu et 2 dollars par jour dans les pays à revenu intermédiaire sur la base des prix internationaux de 2005.

Le seuil de pauvreté international est l’outil utilisé dans les conclusions des enquêtes réalisées auprès des ménages afin de déterminer quels ménages vivent en dessous de ces deux seuils.

Si l’on se réfère au seuil de pauvreté fixé à 1,25 dollar par jour, on estime qu’entre 336 et 472 millions de personnes vivaient dans la pauvreté chronique en 2005. Toutefois, le seuil de pauvreté n’a plus été réévalué depuis 2005, alors que le coût de la vie a sensiblement augmenté, et les experts préviennent que l’utilisation de cet indice engendre une nette sous-estimation du nombre de personnes vivant dans la pauvreté chronique.

La pauvreté chronique renvoie à un état de pauvreté prolongé, souvent intergénérationnel, tandis que la pauvreté « extrême » ou « sévère » renvoie à un choc ou à une perte temporaire qui intervient souvent après une catastrophe. Quel que soit le type de pauvreté, les experts indiquent que le revenu seul est insuffisant pour mesurer le phénomène de la pauvreté.

« Il est difficile de comparer la pauvreté dans les zones urbaines et la pauvreté dans les zones rurales en se basant sur le revenu », a dit Jose Manuel Roche, chercheur à l’Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI). « Si l’on s’appuie sur les mesures du revenu, la pauvreté rurale semblera trop élevée par rapport à la pauvreté urbaine […]. Il faut prendre en compte les divers aspects du bien-être, comme l’emploi ou la violence, qui ne sont pas relevés et inclus dans les enquêtes réalisées auprès des ménages ».

Les mesures du revenu engendrent souvent une sous-estimation de la pauvreté urbaine, car elles ne prennent pas en compte le coût plus important des produits alimentaires, qui sont souvent transportés sur de longues distances, et du logement en ville.

Mesures multidimensionnelles

Il y a autant de causes de la pauvreté que d’individus pauvres, selon le Centre de recherche sur la pauvreté chronique (CPRC) britannique. Les individus sont pris au piège de la pauvreté à cause de l’insécurité, du manque d’opportunités d’emploi, de la localisation, de droits civils limités, et de la discrimination ».

Au Bangladesh, le nombre de personnes vivant en ville avec moins de 1,25 dollar par jour est passé de 20 pour cent en 2000 à 15 pour cent en 2005. Dhaka, la capitale du pays, a toutefois été désignée ville la moins agréable à vivre sur 140 villes par l’Economist Intelligence Unit britannique, qui a pris en compte 30 facteurs, comme la stabilité, les soins de santé, la culture, l’environnement, l’éducation et les infrastructures.

Une étude réalisée en 2011 sur le seuil de pauvreté national du Sri Lanka a montré que les dimensions multiples de la pauvreté n’avaient pas été prises en compte, notamment en ce qui concerne les besoins de base non satisfaits des « individus non pauvres » en ville. La moitié de la population de la capitale, Colombo, vit dans des abris temporaires, selon l’organisation non gouvernementale (ONG) britannique Homeless International.

En 2010, l’OPHI a essayé de développer une évaluation plus globale de la pauvreté en créant l’Indice de pauvreté multidimensionnel (IPM) qui permet d’identifier les manques simultanés dans les domaines de la santé, de l’éducation et du niveau de vie.

L’IMP, qui évalue l’intensité de la pauvreté, a remplacé l’Indice de pauvreté humaine qui figurait jusqu’alors dans les Rapports sur le développement humain des Nations Unies.

L’IPM utilise trois des dimensions prises en compte dans l’IPH : le niveau de vie, la santé et l’éducation, ainsi que dix indicateurs supplémentaires liés à certains des Objectifs du Millénaire pour le développement.

L’IPH utilisait les moyennes par pays pour faire ressortir les manques de manière générale, mais il n’identifiait pas les groupes, communautés, ménages ou individus vulnérables, ce que l’IPM fera.

Il est nécessaire d’affiner les données et les analyses pour déterminer si un individu est pauvre.


Photo: Jason Gutierrez/IRIN
Récupération de morceaux de ferraille pour reconstruire les abris du bidonville après le passage du typhon à Manille, Philippines

« Un ménage, qui ne sera pas qualifié de pauvre si l’on ne prend en compte que sa consommation alimentaire, pourra être considéré comme pauvre si l’on prend en compte d’autres dimensions », a dit Mme. Mayadunne du CEPA. « Les différentes estimations engendrées par les différentes définitions devraient être étudiées à l’avenir ».

Urgences dans les villes

Les pauvres des zones urbaines sont confrontés à des privations communes : un accès limité aux revenus et à l’emploi ; des conditions de vie précaires, et des infrastructures médiocres. Les habitants des bidonvilles sont parmi les plus affectés par les récentes inondations qui ont frappé les zones urbaines, tandis que les résidents sans papiers – les immigrés, les réfugiés ou les familles qui fuient la violence – ne bénéficient pas des services proposés par l’État.

Il faut non seulement recenser les pauvres, mais aussi identifier les personnes qui ont besoin d’aide, alors que les agences d’aide humanitaire interviennent de plus en plus souvent dans les villes pour répondre aux catastrophes naturelles ou d’origine humaine.

Citant les menaces auxquelles sont exposées les villes, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a récemment annoncé le doublement de l’aide à la réduction des risques de catastrophes au cours des cinq prochaines années, tandis qu’une réunion récente de l’Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action (ALNAP) a été consacrée à « l’adaptation des efforts humanitaires dans environnement urbain ».

Le Comité permanent inter-agences (IASC), qui regroupe des organisations d’aide humanitaire, a mis en place un groupe de travail en 2009 afin de faire face aux défis humanitaires dans les zones urbaines. Ce groupe a compilé des dizaines d’outils permettant d’identifier les résidents urbains qui ont besoin d’une aide urgente.

Les personnes qui ont le plus besoin d’aide se réfugient souvent dans les zones urbaines, car elles offrent l’anonymat, ce qui entravent les efforts destinés à les recenser, les identifier et les aider, a dit François Grünewald, directeur exécutif du groupe de recherche, de formation et d’évaluation, Urgence, Réhabilitation et Développement, basé en France.

« Les gens viennent en ville pour disparaître ; il est donc impossible d’utiliser les outils utilisés dans d’autres endroits [pour les atteindre]. Il faut trouver un autre moyen d’intervenir dans les villes ».

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