La Convention relative aux réfugiés a-t-elle fait son temps ?

Une convention internationale élaborée il y a 60 ans dans le but de venir en aide à un nombre limité d’Européens déracinés par la Seconde Guerre mondiale peut-elle continuer de fournir une protection aux millions de personnes qui sont aujourd’hui contraintes de fuir leur pays pour une multitude de raisons ?

À l’heure actuelle, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) offre aide et protection à plus de 15 millions de réfugiés dans le monde entier. La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés demeure la pierre angulaire de cette protection. Or, des millions d’autres personnes ont fui leur pays pour des raisons que les rédacteurs de la Convention n’auraient pas pu prévoir à l’époque.

« Le contexte a changé », a dit Christopher Horwood, coordinateur du Regional Mixed Migration Secretariat (RMMS), basé à Nairobi. « Le changement climatique, l’insécurité alimentaire endémique, la surpopulation et le terrorisme se juxtaposent avec les avancées techniques qui permettent aux gens de communiquer et de se déplacer plus facilement et créent les conditions parfaites pour que le flux de migrants, de demandeurs d’asile et de réfugiés soit massif et complexe et ne corresponde plus du tout à l’environnement dans lequel la Convention a été élaborée ».

La Convention considère comme réfugié toute personne qui ne peut ou ne veut retourner dans le pays dont elle a la nationalité parce qu’elle craint « d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social particulier ou de ses opinions politiques ». Cette définition a été critiquée comme étant trop restrictive, car des gens sont aujourd’hui forcés de quitter leur pays pour une multitude de raisons.

L’Afrique et l’Amérique centrale ont reconnu que la Convention de 1951 n’était plus adaptée aux déplacements massifs de population auxquels ces régions sont confrontées. La Déclaration de Carthagène de 1984 et la Convention de l’Organisation pour l’unité africaine (OUA) de 1969 ont élargi la définition de réfugié pour y inclure les personnes qui ont été forcées de quitter leur pays à la suite d’événements qui ont « gravement perturbé l’ordre public ».

Selon Volker Türk, directeur de la division de la protection internationale du HCR, la plupart des gouvernements africains respectent les principes fondamentaux de la Convention de l’OUA. Or, Roni Amit, chercheuse auprès du Centre africain pour la migration et la société (African Centre for Migration and Society, ACMS) de l’université du Witwatersrand, à Johannesburg, n’est pas du même avis : elle estime qu’ils ne sont pas toujours appliqués par les fonctionnaires qui s’occupent d’accorder le statut de réfugié.

« Je crois que [la définition de] la Convention relative aux réfugiés est trop restrictive pour les types de migration que nous voyons en Afrique », a-t-elle dit. Or, « les États n’ont pas vraiment intérêt à élargir la définition ».

Arguant que « le langage de la Convention est suffisamment flexible pour permettre de faire face à de nouvelles menaces », M. Türk a insisté sur le fait que le problème résidait surtout dans son application et sa mise en œuvre, qui varient beaucoup d’un pays à un autre.

Trop large ou trop étroite ?

Si les défenseurs des droits de l’homme et des réfugiés estiment que la portée de la Convention est trop limitée, les gouvernements ont plutôt tendance à considérer ses dispositions comme trop larges, en particulier celles qui interdisent aux États de punir les demandeurs d’asile qui entrent sur leur territoire sans détenir les papiers nécessaires ou de les renvoyer dans leur pays si « leur vie ou leur liberté y sont menacées ».

Les procédures pour la détermination du statut de réfugié peuvent être longues et coûteuses, et les législateurs se plaignent régulièrement que les migrants économiques demandent l’asile afin d’éviter les contrôles d’immigration. Ces « abus » présumés ont été utilisés pour justifier l’adoption de régimes plus stricts en matière de frontières et d’immigration et des interprétations plus restrictives des dispositions de la Convention, en particulier depuis le début de la crise économique. En effet, les demandeurs d’asile sont souvent perçus comme des concurrents pour l’obtention des rares emplois ou ressources disponibles et les populations locales se montrent de moins en moins tolérantes à leur égard.

« La plupart des États n’offrent pas de mécanismes alternatifs pour pénétrer au pays légalement. Les migrants sont donc contraints de demander l’asile », a dit Mme Amit, citant le cas des millions de Zimbabwéens qui ont demandé l’asile en Afrique du Sud depuis que leur pays s’est engouffré dans une spirale descendante.

Comme de nombreux autres demandeurs d’asile, les Zimbabwéens quittent leur pays pour des raisons à la fois politiques et économiques. Ils se trouvent dès lors dans une zone grise et seule une fraction d’entre eux se voient accorder le statut de réfugié par le ministère de l’Intérieur sud-africain.

« Il suffit de discuter avec des réfugiés pour prendre conscience qu’ils sont toujours poussés par une combinaison de plusieurs motifs », a indiqué Guy Goodwin-Gill, directeur de recherche et expert en droit international des réfugiés à l’université d’Oxford. « L’authentique réfugié existe, mais il y a aussi de nombreuses autres personnes qui sont confrontées à l’insécurité à cause de problèmes économiques et de persécutions. »

Les défenseurs de la Convention de 1951 ont souligné qu’elle n’avait jamais été prévue pour régir des questions de migration plus larges, mais cet argument n’est d’aucune aide pour les nombreux demandeurs d’asile décrits par M. Goodwin-Gill qui ne sont ni d’authentiques réfugiés, ni de véritables migrants économiques.

À l’occasion d’un atelier organisé pour célébrer le 60e anniversaire de la rédaction de la Convention en mai 2011, Erika Feller, la Haut Commissaire assistante du HCR, a reconnu les difficultés auxquelles sont confrontés les migrants, et notamment ceux qui ont été déplacés par les soulèvements du Printemps arabe. Bien que le HCR ait travaillé en collaboration avec l’Organisation internationale des migrations (OIM) pour évacuer une partie des migrants en détresse et héberger le reste dans des camps, Mme Feller a dit : « Il est évident que la Convention de 1951 n’est pas la réponse au problème. » Elle a appelé à l’adoption d’« une approche plus créative des voies de migration accessibles », qui fournirait une solution de remplacement aux systèmes d’asile débordés.

Rien ne met autant à l’épreuve les capacités d’un système d’asile et l’application de la Convention relative aux réfugiés qu’un afflux soudain et massif de réfugiés résultant d’un conflit armé. Dans ce contexte, il devient souvent impossible de répondre aux demandes individuelles d’asile, car les pays hôtes doivent tout mettre en œuvre pour protéger et fournir une aide humanitaire essentielle aux nouveaux arrivants. Les pays ont souvent réagi à de tels afflux massifs en accordant de manière temporaire un statut de protection à un groupe entier de personnes déplacées. Selon M. Goodwin-Gill, ces mesures ad hoc ont été relativement efficaces par le passé.

Situations de réfugiés prolongées

« Je crois que c’est en ce qui concerne les étapes qui suivent que nous devons agir, c’est-à-dire sur les situations de réfugiés prolongées. Combien de temps vont-ils rester ? Vont-ils finir par rentrer chez eux ou va-t-on devoir répondre à leurs besoins pour toujours ? La loi n’apporte aucune réponse à ce genre de situation », a dit M. Goodwin-Gill.

La Convention donne peu de directives sur la façon dont les pays devraient partager la charge des afflux de réfugiés. Si les pays développés sont généralement ceux qui se plaignent le plus du coût du traitement des réfugiés et de l’aide qui leur est apportée, un rapport de la Banque mondiale paru en 2011 a révélé que 75 pour cent des réfugiés vivaient dans des pays voisins, souvent à faible revenu, qui éprouvaient déjà des difficultés à subvenir aux besoins de leurs propres citoyens.

« Il est vrai que nous ne disposons d’aucun modèle mondial [de partage des charges] qui pourrait être adapté aux différentes situations », a dit M. Türk, du HCR. Il a ajouté que la réunion d’experts organisée à Amman l’année dernière représentait un premier pas vers le développement d’un tel cadre de référence.

Sur le long terme, il pourrait être plus économique et plus efficace de traiter les causes des exodes de masse, comme celui des réfugiés du Zimbabwe, que de compter sur des systèmes d’asile pour « résoudre tous les problèmes du monde », a dit M. Goodwin-Gill.

« L’incapacité à traiter la situation des deux côtés est l’une des raisons pour lesquelles la migration dans son ensemble est si problématique », a-t-il ajouté.

Il n’est pas étonnant que le HCR soit réticent à tenter d’amender une Convention adoptée par 148 pays. « Je crois qu’à ce stade, la rouvrir conduirait à une réduction plutôt qu’à une extension [de sa portée], notamment dans le climat actuel de crise financière et avec la confusion qui règne dans l’esprit du grand public concernant les mouvements de migrants et de réfugiés », a dit M. Türk.

« Une fois le débat ouvert, des points importants pourraient être sacrifiés », a opiné M. Goodwin-Gill, qui milite en faveur de la création de cadres de référence complémentaires pour combler les lacunes de la convention, comme, par exemple, un modèle garantissant un partage plus juste des charges.

À l’inverse, M. Horwood, du RMMS, a soutenu que de nouveaux cadres de références ou de nouvelles lois étaient inutiles et qu’il fallait plutôt renforcer la volonté d’appliquer les dispositions existantes.

« Des politiques d’immigration claires et harmonisées faciliteraient la gestion des migrations et mettraient un terme à ce qui ressemble à une hémorragie qui ne fait que s’aggraver », a-t-il dit.

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