La Convention africaine sur les déplacés comble un vide juridique – Analyse

La Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux déplacés internes en Afrique est un texte très détaillé qui, s’il est ratifié, comblera un vide juridique du droit humanitaire, affirment des experts.



Alors que les droits des personnes traversant les frontières nationales pour fuir un danger sont protégés par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, ainsi que par un instrument similaire introduit 18 ans plus tard par l’Organisation de l’unité africaine (devenue depuis l’Union africaine, UA), il n’existait jusque là aucune législation internationale s’appliquant spécifiquement aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays.



En Afrique, les personnes déplacées sont largement plus nombreuses que les réfugiés. Dans 10 des 18 pays d’Afrique centrale et orientale, on compte déjà 10 millions de déplacés, d’après le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA) – le Soudan (quatre millions de déplacés), la République démocratique du Congo (2,12 millions) et la Somalie (1,55 million) étant en tête du classement.



Dans cette même région, 16 pays accueillent des réfugiés, dont le nombre s’élève au total à un peu moins de deux millions, d’après OCHA.



Ce nouvel instrument, connu sous le nom de Convention de Kampala car le texte a été signé dans la capitale ougandaise, « oblige les gouvernements à reconnaître que les personnes déplacées présentent des vulnérabilités spécifiques et doivent être soutenues », a dit Walter Kälin, Représentant du Secrétaire général des Nations Unies pour les droits humains des personnes déplacées.



« [La convention] couvre toutes les causes de déplacement, est très ferme en termes de responsabilité, et n’évoque pas seulement le rôle des Etats, mais également celui d’autres acteurs, tels que l’UA et les groupes non-étatiques ».



Signée par 17 Etats africains à la fin du sommet du 23 octobre, la convention s’appuie sur une définition large des déplacés, ne tenant pas compte de qui a provoqué le déplacement.



D’après le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), la convention offre un cadre solide permettant de renforcer la protection et l’assistance aux déplacés en Afrique. Le CICR est le gardien du droit humanitaire international.



« Le défi majeur, à présent, est celui auquel est confronté le droit humanitaire international en général – il s’agit de garantir qu’une fois que la convention sera signée et ratifiée par autant d’Etats que possible, elle soit effectivement mise en application et respectée », a dit Jakob Kellenberger, président du CICR.



« Les Etats doivent à présent prendre des mesures concrètes pour transposer la convention dans leurs lois et règlements nationaux, et élaborer des plans d’action pour répondre aux problèmes de déplacements ».



« Par certains aspects, la convention va au-delà des traités de droit humanitaire international, par exemple en ce qui concerne les règles sur le retour sûr et volontaire des déplacés, ou sur leur accès à des indemnisations ou d’autres formes de compensation », a ajouté M. Kellenberger.















Photo: Manoocher Deghati/IRIN
On compte plus de 10 millions de déplacés en Afrique centrale et de l’Est (photo d’archives)

Prochaines étapes




Pour acquérir un caractère obligatoire, la convention devra être ratifiée par au moins 15 des 53 Etats membres de l’UA.



« Aucun traité international n’est parfait, et la Convention de l’UA sur les déplacés présente évidemment quelques faiblesses. Des inquiétudes ont ainsi été exprimées au sujet du manque de mécanismes d’application efficaces, et de l’insuffisance des dispositifs garantissant l’égalité et la non-discrimination », a observé, dans un communiqué, le Brookings-Bern Project on Internal Displacement.



« On peut se demander à quel point les acteurs non-étatiques et les groupes armés, qui sont invités par la convention à protéger les déplacés, seront liés par ces dispositions. Cependant, la convention, qui a bénéficié des avis d’experts internationaux, est considérée comme globalement cohérente avec les normes internationales telles que les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays. »



A Kampala, les responsables de l’UA se sont montrés prudemment optimistes, demandant aux Etats membres de rester engagés. « Le caractère obligatoire de la convention relève de la responsabilité des Etats membres », a déclaré Jean Ping, président de la Commission de l’UA. « A ce stade, la convention représente une réussite, mais pas une fin en soi ».



Rupiah Banda, le président zambien, a également tenu un discours prudent. « Nous avons donné force de loi à la tâche qui nous attend, et la Zambie est prête à signer », a-t-il dit. « Les personnes déplacées ne doivent pas être oubliées. »



Un observateur a déclaré, sous couvert d’anonymat, que pour faire avancer la situation, les Etats membres devraient faire preuve d’une plus grande volonté politique en matière de transposition de la convention, et répondre aux inquiétudes concernant la souveraineté et la mise en application.



« L’enjeu réside dans [les divergences] entre une Commission [de l’UA] progressiste et des Etats membres [conservateurs] », a-t-il dit à IRIN à Kampala. « Par exemple, certains Etats membres ont estimé que la mention des groupes armés dans l’avant-projet donnait une légitimité à ces groupes ».



La convention met en avant la souveraineté des Etats membres, mais décrit les obligations et les responsabilités des groupes armés. Elle interdit notamment aux groupes armés d’imposer des déplacements arbitraires, de recruter des enfants, et de faire obstacle à l’aide humanitaire.



« Cependant, dans l’ensemble, la convention a de bonnes chances d’obtenir les signatures nécessaires relativement rapidement », a ajouté l’observateur. « En avril, 11 membres de la SADC [Communauté de développement d'Afrique australe] se sont engagés à signer la convention dans les meilleurs délais ».



Volonté politique



Les leaders de la société civile, qui participaient à un événement parallèle, ont souligné que seuls la volonté politique et un engagement manifeste permettraient de faire avancer la situation. D’après eux, le fait que seulement cinq présidents se soient rendus à Kampala indique qu’il est urgent d’élaborer une stratégie pour impliquer davantage d’Etats.



Les officiels présents étaient Rupiah Banda, président zambien, Yoweri Museveni, président de l’Ouganda, le pays hôte, Robert Mugabe, président zimbabwéen, Sheikh Sharif Sheikh Ahmed, président somalien, et Mohamed Abdelaziz, de la République arabe sahraouie démocratique – reconnue par l’UA-, ainsi que des délégations de haut niveau des Nations Unies, des OING (organisations internationales non gouvernementales) et de l’UA.



« Adopter une bonne convention est une chose, la faire appliquer en est une autre », a dit à IRIN Dismas Nkunda, d’International Refugee Rights Initiative, une organisation basée à New York.



En 2007, l’UA a adopté la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, mais ce texte n’a jusqu’à présent été ratifié que par deux Etats membres.









« Adopter une bonne convention est une chose, la faire appliquer en est une autre  »

Il est également nécessaire de répondre au problème fondamental de l’impunité. Tant que les pays africains n’apprendront pas à respecter la loi, ont dit des participants, les tentatives du continent pour répondre au problème des déplacés « n’avanceront pas d’un pouce ».



Les responsables de l’UA semblaient être conscients de cette situation. « Nous avons parcouru beaucoup de chemin, mais nous envisageons aujourd’hui de mettre en place un plan d’action », a dit à IRIN Jolly Joiner, commissaire de l’UA pour les affaires politiques. « Une fois que les Etats membres se seront engagés, nous ferons tout notre possible pour que cette convention soit réellement appliquée ».



Antonio Guterres, directeur du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et Représentant du Secrétaire général des Nations Unies au sommet, a déclaré que la question du déplacement en Afrique requérait des solutions politiques.



« Il n’y a pas de solution humanitaire aux conflits », a-t-il expliqué. « La solution est toujours politique ».



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