Nouvelle année, nouvelles difficultés pour les réfugiés

Par Kristy Siegfried

Rédactrice, section Migration

Le début de l’année 2016 marque une nouvelle période difficile dans la réponse européenne à la crise des réfugiés. L’année qui commence va-t-elle s’écouler sous le signe d’un nivellement par le bas ? Ou bien les États membres vont-ils tirer les leçons de 2015 et parvenir au consensus nécessaire pour réagir avec humanité à l’arrivée de centaines de milliers de nouveaux réfugiés ?


Les évènements qui se sont déroulés à Cologne la nuit du Nouvel An auraient difficilement pu se produire à un pire moment pour les réfugiés en quête de protection et d’une nouvelle vie en Europe. Comme l’on pouvait s’y attendre, lorsque la presse a révélé que les auteurs des agressions sexuelles et des vols comptaient parmi eux des demandeurs d’asile et des migrants, les hostilités envers ces populations se sont accentuées. La chancelière allemande Angela Merkel a réagi en proposant une nouvelle législation facilitant l’expulsion des étrangers ayant commis des crimes, même si elle a jusqu’à présent résisté aux pressions de plus en plus vives pour limiter le nombre de demandeurs d’asile accueillis en 2016.

La semaine dernière, l’Allemagne s’est retrouvée pratiquement seule en Europe avec sa politique d’ouverture aux réfugiés. La Suède, qui a accueilli avec l’Allemagne et quelques autres pays la majorité du million et quelques de demandeurs d’asile parvenus en Europe en 2015, a commencé l’année par l’introduction de nouveaux contrôles aux frontières qui se sont traduits par le refoulement des personnes sans papiers en provenance du Danemark. Ce dernier pays a rapidement mis en place des restrictions similaires à sa frontière avec l’Allemagne.
 
Les autres pays membres se sont montrés peu enclins à accueillir leur lot de demandeurs d’asile. De nombreux gouvernements ont adopté des lois limitant le type et la durée des permis de séjour et rendant plus difficiles les regroupements familiaux.

Peut-être plus choquant encore, le gouvernement danois envisage l’adoption d’une loi qui donnerait aux autorités le pouvoir de confisquer les bijoux et autres objets de valeurs des demandeurs d’asile pour couvrir les coûts de leur accueil.

« On observe une tendance croissante au nivellement par le bas en matière de politique d’asile à l’échelle nationale », a commenté Kris Pollet, juriste au Conseil européen des réfugiés et des déplacés. « On se croirait 15 ans en arrière, avant l’idée d’une politique européenne commune en matière d’asile. Plutôt que de résoudre la situation actuelle, ils se contentent de dire : “Ne venez pas dans mon pays”. »

C’est ce message qui a été repris par les hauts fonctionnaires européens, qui ont annoncé jeudi que la priorité des six prochains mois serait de réduire le nombre de demandeurs d’asile arrivant en Europe.

Jusqu’à présent, personne n’a trouvé comment y parvenir, à part en se déchargeant de cette responsabilité sur les autres pays. Plusieurs mesures sont cependant sur la table et l’on risque d’en entendre parler à l’approche du printemps, lorsque le nombre de nouveaux arrivants — obstinément élevé, même en plein hiver — atteindra probablement les records enregistrés aux mois de septembre et d’octobre derniers.

Renforcer les frontières extérieures de l’Europe


La Suède et le Danemark ne sont que les derniers pays à avoir mis en place des contrôles aux frontières, mesure d’urgence limitée à six mois par le Code frontières Schengen.

L’Allemagne avait déjà introduit des contrôles à sa frontière avec l’Autriche en septembre dernier afin de mettre un peu d’ordre dans l’arrivée chaotique d’environ 10 000 demandeurs d’asile par jour en provenance de la Grèce via l’itinéraire des Balkans.

Les préoccupations liées à la sécurité à la suite des attentats de Paris en novembre ont conduit la France à imposer elle aussi des contrôles aux frontières. Plusieurs pays de l’itinéraire des Balkans – Macédoine, Serbie, Croatie et Slovénie – n’acceptent plus depuis mi-novembre que les ressortissants syriens, irakiens et afghans.

 Ces mesures n’ont qu’un effet limité tant que les frontières extérieures de l’Europe ne sont pas maîtrisées. Elles ont par ailleurs des conséquences non négligeables sur la liberté de circulation des citoyens de l’Union européenne (UE), dont un certain nombre doit traverser quotidiennement des frontières nationales auparavant invisibles. En décembre, la Commission européenne a donc proposé la création d’un corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes —  une version plus puissante de Frontex, l’actuelle agence frontalière de l’UE. Le mandat limité de cette dernière la contraint à se contenter d’aider les États membres qui font appel à elle. La nouvelle organisation, qui absorberait Frontex et bénéficierait de davantage de ressources, serait habilitée à intervenir dans le contrôle des frontières, même sans l’assentiment des États membres concernés. Reste à savoir si des pays comme la Grèce accepteront l’idée de céder le contrôle de leurs frontières à une agence européenne.

Pression accrue sur la Turquie


Fin novembre, l’Europe a parachevé un accord offrant à la Turquie, entre autres mesures d’incitation, trois milliards d’euros pour l’aider à subvenir aux besoins des 2,2 millions de réfugiés syriens qu’elle accueille. En échange, la Turquie doit prendre des mesures pour juguler le flux de migrants et de réfugiés pour qui le pays représente une porte d’entrée vers l’Europe.

Mise à part une vague d’arrestations initiale de réfugiés qui tentaient de quitter les côtes turques dans des embarcations de passeurs, l’accord n’a pas encore eu les résultats escomptés par les autorités européennes. En moyenne, 3 300 migrants et réfugiés sont arrivés quotidiennement en Grèce en décembre, malgré les conditions hivernales. 

« Nous sommes loin d’être satisfaits », aurait dit Frans Timmermans, vice-président de la Commission européenne, la semaine dernière. 

En cas d’échec de cet accord avec la Turquie, Mme Merkel, qui en a été l’ardente défenseure, risque de se retrouver encore plus isolée dans son mode de gestion de la crise des réfugiés. 

« Officiellement, tout le monde dit maintenant vouloir faire baisser les chiffres cette année », a dit Karl Kopp, de l’organisation allemande de défense des droits de l’homme PRO ASYL.

« La démarche de Mme Merkel consiste à collaborer avec la Turquie, ce qui est une terrible erreur », a-t-il dit à IRIN, citant les mesures incitatives que l’accord offre à la Turquie pour intercepter les bateaux transportant des réfugiés et leur faire faire marche arrière.

Réinstallation des réfugiés à grande échelle


Mme Merkel fait également pression sur les autres États membres pour qu’ils se joignent à l’Allemagne et acceptent plus de réfugiés provenant directement de Turquie en échange de son aide pour ralentir le flux irrégulier de demandeurs d’asile vers l’Europe. Mais il semble que les États ne s’inscriront pas au programme de réinstallation volontaire tant que la Turquie ne montrera pas avec plus d’évidence qu’elle remplit sa part du contrat.

Elizabeth Collett, directrice de l’Institut des politiques de migration Europe, a néanmoins prédit qu’en 2016 l’accent sera mis sur la manière de réinstaller un plus grand nombre de réfugiés.

« Les principales difficultés sont l’adaptabilité [de cette mesure] et la volonté politique », a-t-elle dit à IRIN. 

Réforme du règlement de Dublin


En mars, la Commission européenne publiera sa proposition de réforme du règlement de Dublin, qui détermine quel État membre est responsable du traitement d’une demande d’asile. En pratique, les États du nord de l’UE ont souvent profité du règlement de Dublin pour se soustraire à leurs responsabilités envers les demandeurs d’asile ayant d’abord été enregistrés dans des États frontaliers comme l’Italie et la Grèce. 

Le règlement a déjà fait l’objet de trois révisions. La version la plus récente, Dublin III, est entrée en vigueur en janvier 2014. Dans sa forme actuelle, le règlement permet toujours aux pays peu touchés par la crise des réfugiés, comme le Royaume-Uni, de renvoyer les demandeurs d’asile vers des pays déjà surchargés et manquant de moyens, comme l’Italie, la Bulgarie et la Hongrie (la Grèce est exemptée depuis 2011 en raison d’inquiétudes concernant ses conditions d’accueil). 

La proposition de réforme de la Commission intégrera probablement des éléments du programme de réinstallation adopté par les États membres en septembre, dont l’objectif principal est d’alléger la charge de l’Italie et de la Grèce en transférant 160 000 demandeurs d’asile vers d’autres États.

Jusqu’à présent, seuls 272 demandeurs d’asile ont été réinstallés dans le cadre de ce programme et les États membres n’ont proposé que 4 207 lieux de réinstallation.

« Quiconque a observé la législation de l’UE ces dix dernières années sait qu’il n’y a aucun espoir de véritable réussite d’un programme de réinstallation dans un contexte de crise », a dit Mme Collett. « Il est difficile d’imaginer comment [un tel programme] pourrait remplacer le principe de Dublin quand on voit le nombre de personnes réinstallées jusqu’à présent. »

À l’avenir, a-t-elle ajouté, « la véritable difficulté sera […] de maintenir un système de solidarité auquel tout le monde puisse adhérer et qui limiterait au maximum les resquilleurs. »

L’ingrédient manquant


Jusqu’à présent, la solidarité de l’UE est l’ingrédient manquant dans presque toutes les tentatives de solution de la crise des réfugiés. En ce début 2016, elle semble encore plus hors de portée que jamais, car des gouvernements populistes de droite règnent sur une grande partie de l’Europe centrale et, partout, les dirigeants cèdent à la pression des électeurs et prennent des décisions basées sur la peur et la xénophobie. 

« Un compromis semble peu probable dans les prochains mois », a dit Mme Collett. « Pour l’UE, ce n’est pas une simple crise, c’est une crise des institutions et des structures européennes. »

Selon M. Kopp, trouver des solutions efficaces dépend de Berlin plutôt que de Bruxelles.

« Il est évident que davantage de réfugiés vont arriver. C’est l’hiver et il en arrive quand même », a-t-il dit à IRIN. « Cela signifie que si [Mme] Merkel ne parvient pas à garder la porte de l’Allemagne ouverte et à mobiliser davantage de partenaires européens, tout va s’effondrer. »

ks/ag-ld/amz