Le programme de l'UE en matière de migration est « gravement incomplet »

Kristy Siegfried

Rédactrice, section Migration

La migration illégale vers l'Union européenne augmente et la mise en place d'un nouveau programme pour gérer de manière plus efficace l'afflux de clandestins est revenue à la Commission européenne.

La Commission est chargée d'une tache peu enviable. En 2014, 278 000 migrants sont entrés illégalement dans l'Union européenne - soit trois fois presque plus que l'année précédente - d'après Frontex, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, mais les États membres ne sont pas parvenus à apporter une réponse collective.

A la fin de l'année 2014, Mare Nostrum, l'opération de recherche et de secours menée par l'Italie en Méditerranée, a été abandonnée après avoir permis de sauver 150 000 vies, car les autres pays de l'Union européenne n'étaient pas disposés à partager les coûts financiers de l'opération, qui s'élevaient à près de 10 millions de dollars par mois. L'Allemagne et la Suède ont, quant à elles, accueilli bien plus de demandeurs d'asile syriens que les autres États membres, et notamment la Grande-Bretagne qui n'en a accepté que 90.

Peter Sutherland, le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour les migrations internationales et le développement, a écrit en début de semaine qu'il existe « un déséquilibre dans l'engagement et la compassion au sein de l'Union européenne ».

M. Sutherland a dit que la rédaction d'un nouveau programme en matière de migration dans l'Union européenne était « particulièrement importante ». Il a exhorté la Commission à résister à la tentation « des solutions à court terme, faciles, et de mettre en place un plan d'action innovant et global aux niveaux national et international ».

Cependant, si l'on se fonde sur les grandes lignes - rendues publiques mercredi - des quatre principaux domaines d'action du programme sur lesquels la Commission pense se concentrer, on peut déjà constater des oublis inquiétants.

L'oubli le plus flagrant, qu' Amnesty International n'a pas tardé à révéler, est l'absence d'un programme pour remplacer Mare Nostrum par une mission de recherche et de secours européenne.

En 2014, alors que l'opération Mare Nostrum était encore en cours, jusqu'à 3 500 migrants sont morts ou ont disparu en Méditerranée, d'après le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). En 2015, 370 personnes ayant entrepris de faire la traversée pendant l'hiver, malgré une mer difficile, sont morts ou ont disparu. L'opération Triton, menée par Frontex, a pris le relais de Mare Nostrum, mais elle n'était pas censée la remplacer et ses efforts étaient concentrés dans une zone géographique plus limitée.

« Faute de mission de recherche et de secours collective et concertée, le Programme européen en matière de migration reste gravement incomplet », a déclaré Iverna McGowan, directrice par intérim du bureau européen d'Amnesty International.

Voici un bref résumé des objectifs et des oublis du programme de la Commission européenne en matière de migration :

1. La consolidation du régime d'asile européen commun - La Commission dit qu'elle mettra tout en œuvre afin que « il soit mis fin aux divergences entre les différentes pratiques nationales en matière d'asile ». Il s'agit d'un objectif ambitieux, mais mal défini étant donné que la mise en place d'un véritable régime d'asile européen harmonisé a été impossible  pendant plus de dix ans. Les taux de reconnaissance du statut de réfugié et les conditions d'accueil des demandeurs d'asile diffèrent très largement d'un pays à l'autre.

Stefan Kessler, le responsable des politiques du Service jésuite pour les réfugiés (JRS) en Europe, a noté que la Commission ne mentionne pas la recherche d'alternatives au Règlement de Dublin qui prévoit le renvoi des demandeurs d'asile vers le premier pays de l'Union européenne où ils ont déposé une demande. Résultat : des milliers de demandeurs d'asile ont été transférés de pays du nord de l'Europe, comme l'Allemagne et la France, vers des États « situés en première ligne », comme l'Italie et la Hongrie qui ont déjà des systèmes d'asile surchargés. Certains pays ont aussi davantage tendance à placer les migrants clandestins et les demandeurs d'asile en détention. Cette question n'a pas non plus été soulevée par la Commission.

2. Une nouvelle politique européenne sur la migration légale - Les groupes de défense des droits des migrants et des réfugiés réclament depuis longtemps l'ouverture de nouvelles voies pour la migration légale vers l'Europe afin de réduire le flux des migrants et des demandeurs d'asile qui empruntent des voies illégales et dangereuses pour trouver la protection et une vie meilleure. Mais la nouvelle politique sur la migration légale présentée mercredi promet non seulement de répondre à la question de la migration hautement qualifiée – « comment attirer les talents nécessaires pour renforcer sa compétitivité au niveau mondial ». 

Pour M. Kessler, cela représente l'occasion manquée la plus significative. « Cela ne répond pas à notre appel pour des moyens surs et légaux d'accéder à la protection », a-t-il dit à IRIN. « Nulle part il n'est fait mention d'une augmentation du nombre des réfugiés acceptés pour la réinstallation dans les États membres ou d'une autorisation donnée aux demandeurs d'asile de demander un visa humanitaire ou un visa au titre du regroupement familial depuis l'étranger, deux solutions qui permettraient aux demandeurs d'asile d'obtenir un accès plus sûr et légal à l'UE.

3. Le renforcement de la lutte contre la migration clandestine et la traite de personnes – Ana Fontal du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (CERE) note que la Commission n'a pas encore réussi « à comprendre que les réfugiés devront continuer à faire appel à des passeurs, car ils n'ont pas d'alternative pour rejoindre l'Europe sans encombre ». Le programme-cadre évoque un renforcement de la collaboration avec les pays d'origine et les pays de transit, et propose de s'appuyer sur les accords de réadmission existants. Ces accords autorisent les pays de l'Union européenne à reconduire les migrants clandestins aux frontières de pays limitrophes tels que la Turquie et la Tunisie. « Ces accords n'offrent ni garantie efficace en matière de droits de l'homme, ni mécanisme de surveillance pour savoir ce qu'il advient des personnes renvoyées en vertu de ces accords », a dit M. Kessler. 

4. La sécurisation des frontières extérieures de l'Europe – Les électeurs européens devraient facilement accepter le dernier point du nouveau programme. C'est le seul domaine de la gestion de la migration que les États membres semblent disposés à financer. L'agence Frontex a été créée il y a dix ans avec un budget annuel d'environ 20 millions de dollars. En 2015, son budget est de 125 millions de dollars, ce qui représente une augmentation de 16 pour cent par rapport à 2014 et les grandes lignes du programme de la Commission évoque la possibilité d'une nouvelle augmentation.

Le programme européen en matière de migration ne sera finalisé qu'à la mi-mai. Ensuite, l'ingrédient le plus important sera la volonté politique.

« Les États [membres] choisissent ce qu'ils veulent parmi toutes ces propositions, c'est-à-dire généralement le renforcement des contrôles aux frontières, mais pas la possibilité d'ouvrir des voies légales », a dit Mme Fontal du CERE, en prenant l'exemple de la Force opérationnelle pour la Méditerranée (Task Force for the Mediterranean), créée par la Commission européenne au lendemain du naufrage d'un bateau de migrants qui a fait plusieurs centaines de victimes en octobre 2013 au large de Lampedusa. L'un des objectifs affichés de la Force opérationnelle était de créer davantage de voies légales d'accès à l'Union européenne, mais dans la pratique, la mise en œuvre a davantage porté sur les accords de réadmission avec les pays tiers et sur le renforcement des contrôles aux frontières.

« Nous avons besoin d'une plus grande volonté politique et même dans le cas de la recherche et des secours, elle n'est pas là », a dit à IRIN Mme Fontal.

Lors d'une réunion portant sur la question des migrations mixtes par voie maritime organisée par l'Organisation maritime internationale (OMI) des Nations Unies à Londres mercredi, les propriétaires de navires de commerce ont déclaré qu'ils ont encore des difficultés à faire face aux coûts financiers et sécuritaires entraînés par le déroutement d'un nombre croissant de navires pour porter assistance aux migrants en mer.

Volker Türk, Haut commissaire assistant pour les réfugiés du HCR, a pris la parole lors de cette réunion : « il est évident que le besoin le plus urgent – en Méditerranée, mais ailleurs également – est celui d'une opération de recherche et de secours internationale fiable, gérée par les États, avec un mandat humanitaire clair de sauvetage des vies humaines ».

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