Les ONG et les lois antiterroristes – Comment rassurer son banquier ?

Aux dires des grands organismes philanthropiques et des banquiers, le gouvernement britannique doit faire davantage pour éviter que les organisations d’aide travaillant dans des pays à haut risque soient privées de financement.

Ces derniers mois, un nombre croissant d’organisations non gouvernementales (ONG) britanniques intervenant au Moyen-Orient et dans d’autres régions dangereuses ont vu leur compte être fermé, paralysant leur travail humanitaire pourtant extrêmement nécessaire. D’autres ont dû faire face à des retards de paiement de plusieurs mois. Dans la plupart des cas, les banques n’ont allégué aucune infraction.

Un rapport publié le 31 décembre appelle à une meilleure coordination entre les banques, les ONG et le gouvernement britannique pour limiter ces cas. Il exhorte en outre le gouvernement à prendre l’initiative d’établir un cadre plus clair pour déterminer les droits des banques et des ONG au regard de la loi. 

L’auteur de ce rapport, Tom Keatinge, directeur du Centre d’études sur les crimes financiers et la sécurité (Centre for Financial Crime & Security Studies) du groupe de réflexion RUSI et ancien banquier, a déploré que le gouvernement ne donne parfois pas assez d’informations sur la manière d’éviter d’enfreindre sans le vouloir la législation antiterroriste.

« Trop souvent, le gouvernement prétend être impuissant face aux sanctions des États-Unis ou se cache derrière les “décisions commerciales” des banques », a-t-il dit. « [Il] doit apporter davantage de clarté aux banques et aux ONG pour que cet important travail puisse se poursuivre. »

Justine Walker, directrice du département des crimes financiers de l’Association des banquiers britanniques (British Bankers’ Association, BBA), est du même avis. Selon elle, les banques et les grandes ONG ont fait preuve d’une meilleure coordination au cours de l’année passée, mais elles ont besoin que le gouvernement détermine plus clairement ce qui est permis ou non.

« Les banques et les organisations caritatives ont accepté d’en discuter et nous essayons de trouver des solutions, mais pour l’essentiel, nous répondons aux préoccupations soulevées par le gouvernement et les organismes de surveillance et ceux-ci doivent donc participer au débat pour donner leur accord », a-t-elle dit.

Selon M. Keatinge, le gouvernement fait cependant preuve d’une « compréhension croissante » de l’ampleur du problème.

Éviter les risques

Depuis les attentats du 11 septembre, de nombreuses lois antiterroristes ont été introduites dans le monde entier, avec des impacts extrêmement différents selon les pays. 

Les profits des banques se sont resserrés depuis la crise financière. Cela, combiné aux fortes hausses des amendes à l’encontre des complices de blanchiment d’argent, en a rendues beaucoup moins enclines à prendre des risques.

Les départements de gestion des risques et de la conformité se sont multipliés de manière exponentielle. La section de recherche de KPMG estime que la dépense annuelle mondiale dans le domaine du risque et de la conformité excèdera probablement les 10 milliards de dollars dans les deux prochaines années. 

On parle en anglais de « de-risking » : des banques cherchent à fermer les comptes à haut risque, surtout lorsque leur marge de profit est faible. Une étude interne de Barclays réalisée à la suite de la décision controversée de fermer le compte en banque d’une société de transferts de fonds somalienne a estimé qu’il ne « serait pas commercialement viable pour Barclays de continuer à offrir des services à des clients représentant un revenu annuel inférieur à 100 000 livres sterling. »  

Dans de nombreux cas, selon M. Keatinge, les banques considèrent qu’en ce qui concerne les ONG intervenant au Moyen-Orient, les coûts de conformité et les risques de détournement d’argent sont trop élevés et les profits trop faibles.

L’Ummah Welfare Trust (UWT) a été victime de cette prudence. En juillet, cet organisme de bienfaisance dont le chiffre d’affaires annuel tourne autour de 25 millions de livres (39 millions de dollars) et oeuvre dans plusieurs pays du Moyen-Orient et d’Asie, dont la Syrie et Gaza, a reçu une lettre de sa banque (HSBC) annonçant la fermeture de son compte. HSBC avait reçu fin 2012 une amende de près de deux milliards de dollars dans une affaire de blanchiment d’argent.

Selon Muhammad Ahmed, administrateur de l’UWT, la décision d’HSBC n’était accompagnée d’aucune explication spécifique. « Ils ont juste dit que nous n’entrions plus dans leur catégorie de risque et ils ne voulaient pas donner plus de détails. » La décision était définitive et sans appel.

Si la plupart des organisations qui ont reçu une lettre similaire ont cherché à régler le problème à huis clos, l’UWT est monté au créneau en organisant une campagne de boycottage. « Nous avons obtenu un soutien massif de nos sympathisants et donateurs, qui ont été des milliers à dire qu’ils fermeraient leur compte bancaire si [HSBC] continuait », s’est remémoré M. Ahmed.

L’organisation continue, aux dires de M. Ahmed, à lutter par la voie juridique et en poursuivant la campagne de boycottage au Moyen-Orient et en Asie. « La leçon qu’il faut pouvoir tirer de tout ça, c’est que toute institution financière qui décide de prendre autant à la légère le compte d’un organisme caritatif – affectant ainsi des centaines de milliers de personnes en souffrance – ne demeurera pas impunie ». Un porte-parole d’HSBC a déclaré que la banque ne faisait pas de commentaires sur des affaires individuelles.

Selon Abdulrahman Sharif, directeur général du Muslim Charities Forum, des telles fermetures de compte sont encore relativement rares, mais le nombre de cas augmente. Il estime que cela a poussé de nombreuses organisations à cesser de travailler dans certaines parties du Moyen-Orient, où l’on trouve pourtant des crises humanitaires parmi les plus importantes du monde.

« Si vous êtes une personne pleine de bonne volonté et que vous décidez que vous voulez mettre sur pied un organisme de bienfaisance en Somalie, au Yémen ou en Syrie, il est presque impossible d’ouvrir un compte en banque à cet effet », a-t-il dit.

« Les banques considèrent de plus en plus les [organisations] à but non lucratif comme des clients non rentables et risqués. Elles préfèrent donc fermer leurs comptes et ne pas garder ces clients. »

Système à deux vitesses

Selon M. Keatinge les stratégies agressives comme celle de l’UWT risquent de conduire les organisations caritatives à s’ostraciser elles-mêmes en rendant encore plus difficile la recherche de nouveaux services bancaires. Il estime qu’elles devraient chercher à dialoguer directement avec les banques plus tôt.

« Les ONG doivent s’imposer de s’observer avec des yeux extérieurs [...] Interrogez-vous sur vos administrateurs : pourraient-ils être liés au Hamas ou à un autre mouvement interdit ? », a-t-il dit. « Soyez complètement honnêtes sur l’image que vous pourriez donner à quelqu’un d’externe. Si les banques font preuve d’une diligence raisonnable, elles dénicheront cette information, alors ne faites pas l’autruche. »

M. Keating est d’avis que les ONG devraient toujours communiquer avec leurs banquiers pour leur expliquer leurs actions.

Pour les petites organisations, ces méthodes couteuses et chronophages sont logistiquement difficiles à mettre en oeuvre. Le monde de l’humanitaire craint qu’un système à deux vitesses se dessine, les grands organismes de bienfaisance pouvant négocier des dérogations auprès du gouvernement et des banques pour leurs activités humanitaires tandis que les plus petits continueraient à faire face aux mêmes problèmes.

« [En ce qui concerne] les plus grandes organisations caritatives, nous allons probablement bien progresser au cours des deux prochaines années sur l’adoption de principes communs, mais pour les organisations caritatives plus petites, cela restera très difficile », a dit Mme Walker, de la BBA. « La difficulté est donc de savoir comment faire avec les plus petites organisations caritatives, qui n’ont pas la même infrastructure ni les mêmes contrôles de conformité. Comment les banques peuvent-elles offrir leurs services à ces organismes sans s’inquiéter ? »

Le rôle du gouvernement

Pour dissiper ces doutes, le gouvernement britannique pourrait clarifier ce qui est permis ou non. Actuellement, il est difficile pour les banques de savoir exactement quand les activités d’un organisme de bienfaisance dépassent les limites, car il existe de multiples lois contre le terrorisme, dont certaines se chevauchent.

Un récent document d’orientation américain offre une dérogation aux lois contre le terrorisme pour les acteurs humanitaires travaillant en zone de guerre. Cette mesure ne fait cependant pas l’unanimité et il n’existe aucun équivalent au Royaume-Uni.

D’après Mme Walker, la BBA a rédigé un document destiné au Groupe d’action financière (GAFI), l’organisme mondial d’élaboration des politiques contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ce document recommande au gouvernement, aux organismes de bienfaisance et aux banques d’établir ensemble un accord sur la manière de traiter les paiements au titre de l’aide humanitaire à destination des zones de conflit fragiles.

« Cela permettrait aux banques de continuer à soutenir ces paiements », a-t-elle dit. « On voit beaucoup de choses actuellement. On voit beaucoup de déclarations sur le risque élevé des organisations caritatives, mais on voit peu de choses sur ce que les banques devraient faire. On leur dit d’être vigilantes, de traiter ces paiements à haut risque, mais on voit rarement “si vous faite ceci et cela, les organismes de surveillance seront satisfaits.” »

Un porte-parole du Trésor public a déclaré être au courant du problème de l’aversion au risque et que le Trésor cherchait à aider toutes les ONG ayant des difficultés à trouver des services bancaires. Il a ajouté que le Trésor voulait améliorer le dialogue entre les ONG, les banques et le gouvernement et qu’il incitait ses partenaires à revoir leurs propres marchés et les avis des intéressés sur la règlementation.

Le Trésor public, qui était jusqu’ici chargé de lutter contre le financement du terrorisme, cède une partie de ses pouvoirs au ministère de l’Intérieur. Ce dernier compte parmi ses mandats la Charity Commission (commission sur les organismes caritatifs), mais certains organismes de bienfaisance ont mis en question la neutralité de cet organe.

Un rapport publié le mois dernier par le groupe de réflexion Claystone révélait que les organisations caritatives musulmanes faisaient davantage l’objet d’enquêtes de la Charity Commission. Il soulignait aussi l’apparente partialité de son président, William Shawcross. En 2012, avant de prendre les rênes de la Commission, M. Shawcross avait dit : « L’Europe et l’Islam sont l’un des plus grands et plus terrifiants problèmes de notre futur. » 

Selon M. Sharif, du Muslim Charities Forum, la Charity Commission n’a cessé de souligner lors de réunions que ses décisions n’étaient basées sur aucune forme de préjugé, mais a admis qu’une « impression de partialité » transparaissait dans certaines parties du secteur de la philanthropie musulmane.

« La Commission n’est d’aucune manière partiale et ne porte aucun préjugé contre un quelconque type d’organisme caritatif, confessionnel ou non. »

Au-delà du Royaume-Uni

Même si de nouvelles initiatives en la matière seraient bienvenues de la part du gouvernement, selon Mme Walker un meilleur cadre de référence est également nécessaire à l’échelle mondiale. « Nous avons besoin de quelque chose au niveau international. Parfois, nous voyons des paiements quitter le Royaume-Uni, puis être bloqués ailleurs [...] faute de dialogue international. »

Selon ses dires, la BBA a proposé un projet international visant à convenir de principes de gestion de risques pour les paiements au titre de l’aide humanitaire les plus risqués. « Ce ne sera jamais parfait. Une partie de ces sommes finira où il ne faut pas, mais c’est la triste réalité des conflits et de la violence [...] Ce que nous cherchons à obtenir, c’est une compréhension commune du risque. »

jd/ha/cb-ld/amz