Le relèvement inachevé d’Aceh

Article invité rédigé par Lilianne Fan

Le tsunami de 2004 dans l’océan indien, déclenché par un violent séisme au large de la province d’Aceh, à la pointe de l’île indonésienne de Sumatra, a dégagé autant d’énergie que 23 000 bombes atomiques comme celle d’Hiroshima et dévasté les villes et villages côtiers. La catastrophe a eu un impact mondial : selon les estimations, 270 000 personnes, de 14 pays différents, sont mortes ou ont disparu et des citoyens de 46 pays ont été blessés.

Si le monde entier a été marqué par les dégâts causés par le tsunami, Aceh est de loin la région la plus dévastée par la catastrophe. Près de la moitié des pertes et dommages enregistrés au total concernent cette région.

Cet article est le quatrième volet d’une rétrospective en cinq parties sur le tsunami de l’océan indien.
1ère partie : Aceh, dix ans après – Retour sur la réponse au tsunami

2ème partie : Aceh, dix ans après – le tsunami qui a mis fin à la guerre

3ème partie : Sri Lanka, le tsunami et l’évolution de la réponse aux catastrophes

Dix ans après, Aceh est généralement considéré comme une réussite en matière de reconstruction après une catastrophe. Ce n’est pas vraiment surprenant : sur les quatre années qu’a duré le processus de relèvement conduit par le gouvernement, le nombre de constructions à Aceh a été remarquable. Grâce à l’aide de centaines d’organisations humanitaires et de bailleurs de fonds, plus de 140 000 nouveaux logements ont été construits, ainsi qu’environ 4 000 km de routes, 2 000 écoles, 1 000 établissements de santé, 23 ports et 13 aéroports et pistes d’atterrissage. L’un des symboles les plus notables de la reconstruction d’Aceh est l’autoroute de 242 km de long reliant la capitale de la province, Banda Aceh, à Meulaboh, sur la côte ouest dévastée par le tsunami. Elle a été construite dans le souci de stimuler l’activité économique et de favoriser le développement à long terme d’Aceh.

Pourtant, bien que la reconstruction matérielle d’Aceh soit impressionnante et que l’Agence pour la remise en état et la reconstruction d’Aceh et de Nias (connue sous son acronyme indonésien, BRR) ait été à juste titre érigée en modèle de gouvernance et de leadership d’après-crise, ces réussites cachent des problèmes plus profonds qui ont rendu le relèvement à long terme de nombreux Acehnais difficile, voire hors d’atteinte. À la triste vérité, le « relèvement » reste pour la plupart des Acehnais un processus inachevé. Nombre d’entre eux ont en effet toujours du mal à joindre les deux bouts.

Même après avoir reçu plus de 7,7 milliards de dollars d’aide, de sources internationales et nationales, Aceh demeure l’une des provinces les plus pauvres d’Indonésie. Dix-huit pour cent de la population vivent sous le seuil de pauvreté (soit un pourcentage nettement plus élevé que la moyenne nationale de 11 pour cent). Aujourd’hui, malgré l’espoir de voir la province connaître une renaissance économique grâce à la reconstruction, l’économie d’Aceh stagne et le taux de chômage est élevé.

Quand bien même on ne pouvait s’attendre à ce que l’aide pour la reconstruction après le tsunami tire tous les Acehnais au-dessus du seuil de pauvreté, la question se pose de savoir si l’aide était équilibrée. Était-il approprié de donner la priorité à la reconstruction matérielle le long de la côte ouest d’Aceh, alors que la province n’avait pas seulement été frappée par un tsunami, mais également par 30 ans de conflits et des dizaines d’années d’isolement et de sous-développement ? Aurait-il fallu consacrer plus d’aide au développement de moyens de subsistance plus durables et moins à l’infrastructure matérielle ? Davantage d’efforts auraient-ils dus être déployés pour réorienter les surplus d’aide vers les zones pauvres touchées par le conflit ?

Villages fantômes et autoroute déserte

La côte ouest d’Aceh est longée de maisons construites avec l’argent de l’aide, des bâtiments pensés pour résister, mais désormais abandonnés et délabrés, formant des villages fantômes, comme ceux de Lhok Kruet, Nusa et Babah Dua, dans le district d’Aceh Jaya. Sans revenu régulier, de nombreux Acehnais n’ont tout simplement pas les moyens d’entretenir leur nouvelle maison, ni de payer pour les infrastructures et les services, et ils ont trouvés d’autres formes de logements, comme la location partagée avec des proches.

De nombreux survivants du tsunami, dont des enfants et des jeunes devenus chefs et soutiens de leur famille après la catastrophe, ont l’impression de n’avoir guère d’autre choix que de migrer, souvent clandestinement, en quête de travail. Nombreux sont ceux qui ont abandonné leur maison construite avec l’argent de l’aide pour aller chercher des moyens de subsistance plus sûrs dans de grandes villes d’Indonésie et de Malaisie. Cette pression économique a un impact négatif direct sur l’éducation des enfants. Le taux d’abandon scolaire est de 26 pour cent à Aceh. C’est l’un des plus élevés du pays. C’est d’ailleurs chez les orphelins de milieu défavorisé que le taux de décrochage est le plus élevé. En outre, en 2013-2014, Aceh a enregistré le nombre le plus élevé d’élèves du secondaire à avoir échoué aux examens nationaux. L’impact se ressent aussi chez les femmes, qui doivent s’occuper des enfants et des personnes âgées, rôle qu’elles jouaient déjà pendant le conflit, lorsque les hommes étaient obligés de fuir.

Soyons honnêtes, on ne peut pas imputer à l’aide aux victimes du tsunami les difficultés qui persistent à Aceh. La province connaissait déjà de multiples problèmes avant la catastrophe, la première étant les 30 ans de conflit qui ont opposé le Mouvement pour un Aceh libre (Gerakan Aceh Merdeka, or GAM) et le gouvernement indonésien et qui ont fait environ 30 000 morts, plus de 300 000 blessés graves et environ 600 000 déplacés.

Le conflit a aussi dévasté le tissu économique et social de la province et affaibli ses institutions. Pendant les années de combats, les violations des droits de l’homme à l’encontre de rebelles et de civils étaient monnaie courante, les habitations et les écoles étaient souvent la cible d’incendies criminels. Les coûts du conflit en matière de développement social ont été alarmants. En 2002, deux ans avant le tsunami, le taux de pauvreté était de 30 pour cent, plus de la moitié de la population n’avait pas accès à l’eau courante et un enfant de moins de cinq ans sur trois était sous-alimenté. Les agriculteurs avaient trop peur pour sortir aux champs et les trafics comme l’exploitation forestière illégale, le commerce des armes et de la drogue et les extorsions prospéraient.

De nombreuses personnes espéraient que l’accord de paix, accéléré par le tsunami, permettrait aux communautés d’Aceh touchées par le conflit de bénéficier d’une grande partie de l’aide apportée à la province. Pourtant, même si les dommages et pertes dus au conflit sont estimés à plus de 10 milliards de dollars, l’aide aux victimes du conflit à Aceh n’a atteint qu’environ 800 millions de dollars, soit un septième du total de l’aide versée après le tsunami. Aujourd’hui, il est toujours difficile pour de nombreux foyers ruraux de joindre les deux bouts : les « dividendes de la paix » tant attendus à Aceh ne sont pas encore devenus réalité.

Kuntoro Mangkusubroto, directeur de la BRR, a admis en 2008 : « l’économie rurale du littoral touché par le tsunami est rétablie, je peux le dire en toute confiance. L’économie rurale de l’arrière-pays touché par le conflit n’est pas rétablie. » Une récente étude psychosociale menée le long de la côte ouest d’Aceh par la fondation Mulia Hati, une organisation non gouvernementale (ONG) locale, a révélé que de nombreux Acehnais vivaient la pauvreté comme une « troisième vague de traumatisme » qui vient s’ajouter à celles du tsunami et du conflit. L’économie politique de l’époque du conflit à Aceh n’a en effet pas disparu depuis le tsunami ni la signature du traité de paix. Au contraire, elle s’est maintenue et adaptée, ce qui a créé de nouvelles inégalités et placé le contrôle de l’économie entre les mains d’une nouvelle élite politique. 

Aide humanitaire aveugle

La communauté internationale ne peut pas être tenue responsable de l’impact important qu’ont eu les profonds problèmes politiques et structurels d’Aceh, les décisions sur la manière de dépenser l’aide aux victimes du tsunami et les calendriers serrés des programmes d’aide sur l’absence de développement économique et social et sur la persistance de la politique prédatrice et de la mauvaise gouvernance dans la province.

Premièrement, les financements des bailleurs de fonds internationaux sont passés de plusieurs milliards à presque rien en quelques années. Il était donc difficile pour la plupart des organisations de mettre au point des programmes à long terme dans les communautés. Deuxièmement, l’aide était extrêmement inégale. Une grande partie était consacrée à la reconstruction des habitations et des infrastructures et seule une petite portion était allouée au rétablissement des moyens de subsistance. Troisièmement, même lorsque de l’aide était attribuée à des initiatives relatives aux moyens de subsistance, ces dernières n’étaient souvent pas durables. De nombreuses organisations ont apporté une aide à court terme dictée par l’offre, telle que la distribution de bateaux de pêche et d’importantes subventions en espèces qui ont perturbé le marché sans régler les causes profondes de la pauvreté. Quatrièmement, l’aide aux victimes du tsunami n’a pas pris en compte le conflit, ce qui a créé de nouvelles inégalités et exclusions. Une part énorme de l’aide a servi à créer une « côte dorée », tandis que les zones touchées par le conflit n’ont presque pas reçu de soutien après la signature de l’accord de paix à Helsinki en août 2005. La construction de logements a également créé des opportunités pour la nouvelle élite du GAM, dont certains membres se sont transformés avec succès en maîtres d’oeuvre, renforçant ainsi le sentiment des communautés touchées par le conflit d’avoir été oubliées par la communauté internationale et par leurs propres dirigeants.

Le problème était en partie une question de volume. Comme l’a observé Craig Thorburn de l’université Monash, qui a dirigé un projet de recherche de plusieurs années sur le relèvement communautaire à Aceh : « le volume même de cette aide – combiné aux délais ambitieux fixés pour le processus de relèvement – a inévitablement conduit à des chevauchements et des doublons, des erreurs de ciblage et des programmes conçus et mis en oeuvre à la hâte. » La mauvaise utilisation de l’aide était également due à l’intense pression exercée sur les organisations de la part des bailleurs de fonds, du public et des médias, qui les poussaient à dépenser les fonds rapidement plutôt que d’investir dans des initiatives favorisant des processus de relèvement et de transition plus réfléchis et plus durables. En même temps, de nombreux acteurs, pris par l’enthousiasme, ne voyaient tout simplement pas la réalité des rapports de force à Aceh ni l’impact des 30 ans de conflit armé. 

L’une des principales leçons à tirer du tsunami de 2004 et du processus de reconstruction à Aceh pour les organisations humanitaires est le besoin d’analyser d’un oeil plus critique ce qui va réellement aider le plus la population sur le long terme dans un contexte politique donné et de ne pas se limiter à ce que l’on veut faire pour aider.

Cette simple question de bon sens semble pourtant échapper encore et encore à la communauté humanitaire. Cela a à nouveau pu être observé lors du séisme de 2010 en Haïti et du typhon Haiyan plus récemment. Dans les deux cas, le gouvernement local, la société civile et le secteur privé se sont sentis court-circuités par les acteurs humanitaires internationaux qui ont créé des systèmes parallèles et des initiatives qui se chevauchaient.

Une approche plus durable doit passer par une meilleure compréhension des causes profondes de la vulnérabilité et des rapports de force qui maintiennent la population dans cette situation de vulnérabilité. Même si l’aide internationale ne peut pas résoudre tous les problèmes des sociétés touchées par des crises, les acteurs humanitaires peuvent au moins s’assurer de les prendre en compte. Les bailleurs de fonds et les organisations internationales doivent en outre redoubler d’efforts pour surmonter les obstacles institutionnels et financiers qui les empêchent de placer les réalités des plus vulnérables au centre de leurs actions.

Le dixième anniversaire du tsunami est l’occasion de se souvenir et de réfléchir. C’est aussi l’occasion de renouveler nos efforts pour aider Aceh et les autres communautés touchées par le tsunami à achever leur relèvement. Beaucoup d’argent et de travail a déjà été investi dans la reconstruction de ces sociétés. Ce qu’il faut maintenant, c’est un nouvel élan pour parcourir la dernière ligne droite afin que la réponse au tsunami laisse un bel héritage dont nous puissions tous être fiers.


Lilianne Fan est chargée de recherches au sein du Groupe de politique humanitaire de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI) à Londres. Elle étudie Aceh depuis 1999 et a participé pendant quatre ans aux opérations de relèvement après le tsunami.