Aceh, dix ans après – Retour sur la réponse au tsunami

Dix ans après le tsunami qui a traversé l’océan indien et dévasté Aceh, l’extrême pointe de l’île indonésienne de Sumatra, au matin du 24 décembre 2004, IRIN revient sur la réponse humanitaire sans précédent à cette catastrophe, sur ses impacts sur le secteur et sur les séquelles dont continue de souffrir la population locale.

« La façon dont la communauté internationale a répondu au tsunami a relevé la barre en ce qui concerne les interventions possibles de la part des humanitaires », a dit Jan Egeland, alors sous-secrétaire général des Nations Unies pour les Affaires humanitaires et coordinateur des secours d’urgence au Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA).

Deux jours après le déclenchement du tsunami à 240 km des côtes indonésiennes par un séisme de 9,1 sur l’échelle de Richter, M. Egeland tenait une conférence de presse à Genève. « Je prévoyais de critiquer le manque de contributions cette année-là. Il y avait eu beaucoup de catastrophes et très peu d’argent », a-t-il dit à IRIN en faisant référence aux inondations au Bangladesh et à la crise persistante au Darfour, pour laquelle le déficit de financement dépassait alors les 140 millions de dollars.

« Je n’arrive pas à comprendre comment nous pouvons être aussi radins », aurait dit M. Egeland, soulevant une vague de critiques de la part des gouvernements donateurs. Mais cette remarque a été quelque peu séparée de son contexte, a dit M. Egeland. « J’avais prévu de faire cette fameuse remarque [...] avant le tsunami. J’espérais que comme c’était la fin de l’année et une période de fêtes importante comme Noël, cela inciterait au don pour les nombreuses crises de par le monde », a-t-il expliqué. « Finalement, cela a eu un effet extraordinairement bénéfique avec les dons pour le tsunami ». Selon le Rapport sur les catastrophes dans le monde 2005, « le tsunami [...] a fait la une des médias jusqu’à courant janvier, soit bien plus longtemps que pour aucune autre catastrophe de l’histoire moderne. »

Un tsunami d’aide

Le gouvernement indonésien a estimé que le tsunami avait causé 4,45 milliards de dollars de pertes et dommages rien qu’en Indonésie (le Sri Lanka, la Thaïlande et les Maldives ont également été touchés). Trois ans après la catastrophe, près de huit milliards de dollars de contribution avaient été annoncés pour la reconstruction d’Aceh et 6,4 milliards de dollars avaient été versés aux près de 500 organisations humanitaires à se mobiliser. « La réponse au tsunami a demandé tellement de personnel qu’elle a été la première mission internationale de nombreux humanitaires », a expliqué Joy Singhal, qui travaillait alors pour la Croix-Rouge britannique. « [Le tsunami] fait partie de la mémoire personnelle et institutionnelle du secteur ».

Le bilan humain de la catastrophe était accablant : la mort de 167 000 Acehnais a été confirmée et des dizaines de milliers d’autres ont disparu, soit un total d’un citoyen de la province sur quatre.

« Lorsque je suis arrivé, des cadavres étaient empilés sur le bord des routes comme des bûches », a commenté Michael Bak, qui travaillait à l’époque pour l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) à Jakarta et faisait partie des rares étrangers autorisés à entrer dans la province au début des années 2000. « Une odeur de cadavres a empli l’air pendant des semaines. »

Les survivants aidaient leurs voisins à chercher leurs proches, des groupes se rassemblaient dans les mosquées et les universités qui étaient toujours debout. « Dans une mosquée, nous avons utilisé du bois calciné pour dessiner une carte sur le mur », a relaté Hermanto Hasan, qui travaillait pour le People’s Crisis Centre, une organisation de bénévoles. « Lorsque des groupes sortaient, nous leur disions de compter les gens et de prendre leurs noms et quand ils revenaient, nous les notions pour que tout le monde puisse les lire. »

Aceh avait été le théâtre de près de 30 ans de conflit entre le Mouvement de libération d’Aceh (GAM) et l’armée indonésienne (TNI). Quelques jours après la catastrophe, Jakarta a levé une loi martiale stricte et ouvert la province aux organisations internationales.

Dans les semaines et mois qui ont suivi, l’aide humanitaire a pris l’assaut de la province sous de multiples formes. « Des scientologistes donnaient des massages dans les camps de [personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays], des touristes venaient de Bali pour apporter leur aide », a dit Rina Meutia, qui étudiait à l’époque à Banda Aceh, la capitale de la province. « Ils étaient tous très gentils et de nombreux Acehnais n’avaient jamais rencontré d’étranger, alors il n’était pas naturel pour eux de faire la distinction entre ces personnes et une grande organisation avec des programmes, des annonces de contribution et des enquêtes. »

Coordonner le chaos

En mars 2005, il était clair que l’ampleur des opérations à Aceh nécessitait une coordination particulière. Le président indonésien a alors nommé Kuntoro Mangkusubroto, un ancien ministre charismatique et compétent, à la tête de l’Agence pour la remise en état et la reconstruction d’Aceh et de Nias (connue sous son acronyme indonésien, BRR). M. Mangkusubroto a immédiatement désapprouvé le projet que le président Susilo Bambang Yudhoyono avait envisagé pour l’agence et a demandé davantage de flexibilité.

Lilianne Fan, chercheuse du Groupe de travail sur les politiques humanitaires de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), a expliqué que M. Mangkusubroto pensait que la reconstruction d’Aceh devait passer par un degré de flexibilité avec lequel Jakarta ne se sentait a priori pas à l’aise. Selon Mme Fan, ce « chèque en blanc », associé à l’enthousiasme des bailleurs de fonds, a permis à la BRR « non seulement d’apporter de l’aide d’urgence à Aceh, mais également de soutenir la réforme politique et le développement à long terme de l’Indonésie ». « À l’époque du tsunami, l’Indonésie avait la réputation d’être l’un des pays les plus corrompus au monde », a-t-elle remarqué

Le processus de reconstruction a été confronté à un certain nombre de complications. L’ampleur de la réponse a attiré l’attention sur les mesures de lutte contre la corruption, car on craignait que les organisations humanitaires, dont certaines disposaient de grandes quantités de liquidités, donnent une image fausse des besoins sur le terrain pour continuer à collecter des fonds

Le gouvernement indonésien, qui a dirigé les secours, a mis en oeuvre plus de 5 000 projets de reconstruction propres et coordonnés plus 12 500 autres, auxquels ont participé plus de 60 donateurs bilatéraux et organismes multilatéraux, ainsi qu’environ 700 organisations non gouvernementales (ONG). Selon The Asia Foundation, chaque secteur d’intervention a été miné par des problèmes de coordination.

Pourtant, le zèle de M. Mangkusubroto a payé. Selon une analyse réalisée en 2008 par la Brookings Institution, dont le siège se trouve à Washington, l’argent de l’aide était distribué aux organisations et aux projets plus rapidement et avec plus d’efficacité à Aceh que pour de nombreuses autres catastrophes naturelles. « Reconstruire en mieux » est devenu la devise associée aux efforts de relèvement, traduisant l’idée répandue à l’échelle locale comme internationale que le potentiel d’amélioration d’Aceh était immense.

Des réponses innovantes

La réponse au tsunami a non seulement favorisé l’innovation, mais a également obligés les humanitaires à réfléchir. La grande quantité de financements et la pression pour poursuivre les interventions dans la foulée des opérations de secours ont confronté les humanitaires à des défis d’une ampleur encore jamais connue dans le secteur.

Dans certains cas, des difficultés logistiques appelaient de nouvelles mesures, que permettait l’abondance de fonds. Oxfam a ainsi loué pour la première fois des hélicoptères pour acheminer l’aide. Plus d’un million de dollars étaient déboursés chaque mois sous forme de transferts monétaires pour des dizaines de milliers de survivants.

« Il n’y avait jamais eu autant d’argent », a dit Moira Reddick, qui coordonnait la réponse d’urgence de la Croix-Rouge britannique. Le Disasters Emergency Committee britannique, qui collecte des fonds pour 13 organisations, dont la Croix-Rouge britannique, pour les cas de crise, avait lancé un appel le 29 décembre, qui avait récolté 392 millions de livres, un record dans le domaine.

« La pression était d’un tout autre niveau en raison de la quantité d’argent en jeu. Il n’y avait pas de capacité d’absorption », a-t-elle expliqué. « L’argent des bailleurs de fonds ne venait pas comme à l’habitude, après négociation dans un cadre institutionnel. Il y avait toujours l’impératif moral de dépenser l’argent de la meilleure façon possible, bien sûr, mais cet argent, qui attirait beaucoup l’attention, avait été collecté par le public et nous [devions] le dépenser dans un délai artificiel. »

Selon Mme Reddick, le personnel affirmait en interne que les organisations devaient demander au public si une partie de l’argent pouvait être utilisé au Darfour. La réponse de la direction a été négative. « L’artificialité de tout cela nous a poussés encore plus loin dans la mission de relèvement. Soudain, des organisations dont la spécialité était de sauver des vies se mettaient à construire des maisons, car il n’y a pas d’autre moyen de dépenser de l’argent à cette échelle », a-t-elle dit.

De nombreuses pratiques humanitaires désormais bien connues sont nées ou se sont développées dans le cadre de la réponse au tsunami. « De nombreuses questions que nous nous posions sur le plan conceptuel à Aceh constituent maintenant des politiques et des protocoles clairs », a dit M. Singhal, donnant comme exemple le cas des transferts monétaires.

« Les transferts monétaires étaient relativement nouveaux dans les interventions d’urgence, surtout à cette échelle, lors de la réponse au tsunami », a expliqué M. Singhal. « Aujourd’hui, nous avons le CaLP et tout un secteur dont l’objet est de comprendre comment l’argent fonctionne, peut fonctionner, et devrait fonctionner », a-t-il dit en faisant référence au Cash Learning Partnership, un consortium « résultant de la volonté de rassembler les leçons tirées des programmes de réponse d’urgence au tsunami en 2005 » et rassemblant Oxfam, la Croix-Rouge britannique, Save the Children, le Conseil norvégien pour les réfugiés et Action contre la faim.

Répercussions sociales

Le tsunami a également dévasté l’infrastructure politique d’Aceh. Plus de 3 000 fonctionnaires ont été confirmés morts et plus de 2 000 n’ont jamais été retrouvés. « Dans un village près de Lampung, s’est souvenu M. Bak, nous étions en retard et le conseil du village avait déjà commencé. Toutes les personnes présentes étaient des adolescents. J’ai murmuré à une collègue de demander où se trouvaient les adultes. Elle m’a expliqué qu’ils étaient tous morts et que les enfants étaient maintenant les gouvernants. »

Certains trouvent que l’intervention humanitaire s’est interrompue trop brusquement, ôtant à Aceh un soutien bienvenu au lendemain d’un conflit politique. L’analyse de 2008 de la Brookings Institution a conclu que « la question de la transition de la phase de reconstruction à la phase de développement nécessite une étude approfondie. »

Cette transition a été tendue : la politique de la province a eu du mal à se stabiliser malgré la paix. Les indicateurs de développement humain d’Aceh affichent de faibles résultats et parfois même un recul.

Dans un rapport publié en 2014, l’Institut pour l’analyse politique des conflits (Institute for Policy Analysis of Conflict, IPAC) a remarqué que ces dernières années n’ont « pas apporté d’amélioration tangible dans la vie du commun des Acehnais, que la pauvreté reste endémique et que la corruption demeure monnaie courante, tout comme les extorsions des entreprises locales et des projets de travaux publics par d’anciens commandants du Mouvement pour un Aceh libre. »

Saiful Mahdi, qui dirige l’International Centre for Aceh and Indian Ocean Studies (ICAIOS), un institut de recherche situé à Banda Aceh, estime que la phase d’urgence a rapidement apporté des changements visibles à Aceh, mais que les dégâts physiques avaient accaparé la majeure partie de l’énergie (et des fonds) des efforts de relèvement et qu’une gouvernance mature avait mis du temps à se développer.

« À cause de la loi martiale et de la relation entre la TNI et le GAM, la méfiance régnait et l’autorité a été plutôt performative dans l’Aceh post-tsunami et post-conflit », a-t-il dit, signalant les querelles sur la possibilité de faire flotter le drapeau du GAM sur les bâtiments publics et l’apparition d’une police de la charia (droit islamique) ces dernières années.

« La capacité à gouverner au lendemain du conflit et de la catastrophe est faible, a dit M. Mahdi, l’une des réponses politiques a donc été d’introduire des condamnations ou des lois de plus en plus dures pour maintenir l’ordre. »

« Cela n’a pas beaucoup de sens quand le gouvernement n’a même pas montré qu’il pouvait faire appliquer les lois qui existent déjà », a-t-il regretté.

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