Faut-il repenser le financement humanitaire ?

Louise Redvers

Freelance journalist and regular IRIN contributor

La campagne#ADollarALifeline, lancée par le Programme alimentaire mondial (PAM) et appuyée par des célébrités, a ramené la situation désespérée des réfugiés syriens sous les feux des projecteurs et permis de récolter, en l’espace de quelques jours seulement, plus que les 64 millions de dollars visés.

Grâce à la réponse généreuse des bailleurs de fonds – et notamment à un don de 52 millions de dollars de l’Arabie saoudite –, les distributions de bons alimentaires électroniques aux réfugiés syriens vivant au Liban, en Jordanie, en Irak, en Turquie et en Égypte, qui avaient été temporairement suspendues, ont pu être reprises.

En plus de lever des fonds, la campagne du PAM a permis de mettre en évidence la nature précaire du financement humanitaire. Les Nations Unies et leurs partenaires doivent en effet répondre simultanément à quatresituations d’urgence de niveau 3 
(les plus graves selon les Nations Unies), soit les crises au Soudan du Sud, en République centrafricaine (RCA), en Syrie et en Irak, sans compter l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest.

Le PAM, qui tente actuellement de venir en aide à plus de 80 millions de personnes dans 75 pays, n’est pas la seule agence des Nations Unies à devoir faire plus avec moins. L’agence a cependant fait les grands titres à plusieurs reprises au cours des derniers mois en raison des déficits de financement qui menaçaient les distributions de vivres, et pas seulement celles destinées aux réfugiés syriens. Des membres du personnel du PAM ont en effet dit à IRIN qu’il y avait eu des diminutions de rations au Kenya et en Éthiopie et que des programmes d’alimentation scolaire et d’autres programmes avaient été suspendus en Afghanistan.

Si ces diminutions révèlent le nombre et l’ampleur des situations d’urgence dans lesquelles intervient le PAM, elles montrent cependant aussi, selon les experts, l’inadéquation du système de financement actuel.

« Malheureusement, la réalité, c’est que le système ne fonctionne plus. Lorsqu’autant de crises se produisent simultanément dans le monde, cela met en évidence de nombreux problèmes au niveau de l’architecture de la réponse humanitaire », a dit Mark Yarnell, un avocat chevronné qui travaille pour Refugees International, une organisation non gouvernementale (ONG) basée à Washington.

« Avec toute l’attention qu’a reçue la situation en Syrie, on peut espérer qu’il y ait un examen plus approfondi des raisons qui font que le système ne cesse d’avoir des ratés. Le Sommet humanitaire mondial pourrait offrir l’occasion de s’attaquer à certains de ces problèmes », a-t-il ajouté, faisant référence à l’événement mondial qui doit avoir lieu en 2016.

Un système réactionnaire

Selon Christina Bennett, analyste des politiques humanitaires internationales et chercheuse au sein du Groupe de politique humanitaire de l’Institut de développement d’outre-mer (Overseas Development Institute, ODI), à Londres, il sera toujours possible de lancer des appels en fin d’année aux donateurs qui n’ont pas dépensé tout l’argent disponible, mais il faut absolument éviter les cycles de financement à court terme qui rendent la planification difficile et entraînent des délais dans l’approvisionnement.

« Le système est basé sur les appels de fonds. Les bailleurs de fonds disposent de sommes d’argent qu’ils sont capables de donner à court terme, et c’est pourquoi il y a ce genre de cycle d’appel et de financement, appel et financement », a-t-elle expliqué.

« C’est un système largement réactionnaire », a-t-elle ajouté. « Si l’on pouvait avoir accès à un financement plus flexible et à plus long terme, on verrait peut-être moins de ces appels urgents de dernière minute et plus d’efforts en faveur d’une planification à plus long terme. »

Les travailleurs humanitaires qui tentent de composer avec la diminution des fonds sur le terrain sont tout à fait d’accord.

Angelline Rudakubana est directrice pays adjointe pour les opérations et la programmation du PAM en Afghanistan. Un déficit de financement de 26,9 millions de dollars a récemment entraîné la suspension des programmes d’alimentation scolaire et la diminution des rations dans de nombreuses communautés du pays.

« Pour 2015, nous aurons besoin d’environ 166 millions de dollars pour couvrir l’ensemble de nos activités, incluant les opérations aériennes », a-t-elle dit à IRIN. « Nous recevrons encore quelques dons et il semble que nous aurons suffisamment d’argent pour poursuivre nos activités jusqu’en mars, voire peut-être jusqu’au début du mois de juin. Cependant, en raison des promesses et des confirmations tardives, certaines marchandises dont nous avons besoin ne seront pas obtenues à temps et il y aura des ruptures d’approvisionnement. »

Contributions volontaires

Mme Rudakubana a insisté sur le fait que le PAM dépend entièrement des contributions volontaires, contrairement à de nombreuses autres agences des Nations Unies, qui reçoivent un financement de base provenant des contributions des États membres.

« Cela a toujours été ainsi, mais nous mettons tout en œuvre pour démontrer que cela doit changer et que nous devons recevoir un financement de base ou des engagements financiers pluriannuels de la part des bailleurs de fonds », a-t-elle dit, ajoutant que l’Australie a récemment accepté de s’engager pour trois ans.

« Ce type de financement pluriannuel nous permet de planifier, de prendre des engagements et de gérer nos ressources de manière plus durable. Nous pouvons par ailleurs développer des partenariats avec les partenaires de mise en œuvre et les gouvernements », a-t-elle ajouté.

M. Yarnell croit que les gouvernements des pays accueillant des réfugiés qui reçoivent une aide alimentaire ont également un rôle à jouer.

Il a dit, en donnant l’exemple du camp de Dadaab, au Kenya, où de nombreux réfugiés somaliens vivent depuis plusieurs décennies et où il existe maintenant un système de marché bien développé : « La dépendance à l’égard des distributions de vivres du PAM serait moindre si les réfugiés autorisés à travailler et à utiliser le système de marché local au Kenya étaient plus nombreux. »

« Il n’est pas évident pour les pays hôtes d’autoriser les réfugiés à travailler et de les intégrer davantage à leur économie », a-t-il reconnu. « Mais, en même temps, c’est essentiel, parce que lorsqu’on voit le nombre de crises et de personnes dans le besoin par rapport aux sommes d’argent disponibles, on se rend bien compte qu’il n’y en a pas assez pour tout le monde. »

Le 8 décembre, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) a publié le Global Humanitarian Overview 2015, dans lequel il demande une somme record de 16,4 milliards de dollars pour venir en aide à près de 57,5 millions de personnes dans 22 pays.

À l’occasion du lancement du rapport, à Genève, Valerie Amos, secrétaire générale adjointe des Nations Unies aux affaires humanitaires et coordonnatrice des secours d’urgence, a dit que « les besoins augmentaient plus rapidement que [la] capacité de réponse ».

Selon le Service de suivi financier (FTS) d’OCHA, moins de la moitié des 31 appels humanitaires lancés en 2014 avaient réussi à récolter plus de 50 pour cent des sommes demandées en date du 14 décembre.

« Le plancher de financement pour les appels de fonds augmente chaque année, mais l’écart entre les fonds demandés et les fonds obtenus s’élargit lui aussi… [et] ce que l’on constate, c’est que la somme disponible dans le système pour la réponse humanitaire est limitée », a dit Mme Bennett, de l’ODI, soulignant le problème de la lassitude des donateurs.

« Dans le cas de la Syrie… ces gens ne sont pas déplacés pour quelques années seulement : ils le sont possiblement pour plusieurs décennies. Les bailleurs de fonds devront assumer ce fardeau pendant de nombreuses années encore et je pense que tout le monde est en train de le réaliser. »

Donateurs émergents

Une solution consiste à faire participer davantage le secteur privé. On commence d’ailleurs lentement à le faire. Selon les plus récents chiffres disponibles, les dons versés par des entreprises du secteur privé à des causes humanitaires ont presque triplé entre 2006 et 2011, passant de 2,1 à 5,7 milliards de dollars.

Les experts ont cependant identifié une sorte de « choc des cultures » entre les entreprises commerciales et les organisations d’aide humanitaire. Dans certains cas, ces chocs ont empêché l’établissement de partenariats fructueux.

Les bailleurs de fonds dits « non traditionnels » ou « émergents », comme la Chine, la Turquie et les pays du Golfe, sont de plus en plus présents. En 2013, les Émirats arabes unis (EAU) étaient, selon le Comité d’aide au développement (CAD), le premier donateur d’aide publique au développement (APD) au monde en proportion du revenu national brut (RNB). En juillet de cette année, les EAU sont devenus le premier pays non membre de l’OCDE à rejoindre le Comité, même s’il ne dispose pas du droit de vote.

Outre les 52 millions de dollars versés à la campagne #ADollarALifeline pour la Syrie, l’Arabie saoudite a annoncé qu’elle donnerait 42 millions de dollars pour les réfugiés en Éthiopie et 10 millions de dollars pour les réfugiés au Kenya.

Plus tôt cette année, le pays a versé 500 millions de dollars aux Nations Unies en Irak pour les aider à répondre aux besoins des plus de deux millions de personnes déplacées depuis le début de l’année par les activités des militants islamistes. Il a aussi contribué à hauteur de 35 millions de dollars à la lutte contre l’épidémie d’Ebola

Mme Bennett a dit que l’argent des donateurs comme l’Arabie saoudite était le bienvenu, mais elle a précisé que les « donateurs ponctuels » n’étaient pas toujours « constants ».

« Cela ne fait pas assez longtemps que nous travaillons avec ces donateurs émergents. On ne peut pas vraiment savoir si on peut compter sur eux année après année comme avec les donateurs traditionnels », a-t-elle dit. « Les organisations croient que les donateurs traditionnels les sortiront toujours de l’embarras. »

Elle estime que l’élargissement de la base des donateurs est une solution, mais elle appelle également les organisations d’aide humanitaire à utiliser plus efficacement l’argent dont elles disposent.

« C’est une question de coordination et d’efficacité ; il peut par exemple être plus rentable de travailler en collaboration avec une organisation locale », a-t-elle dit. « Les réponses doivent être spécifiques au contexte. Les bons d’achat et les bons alimentaires peuvent être appropriés dans certains endroits, alors que les solutions en nature peuvent être plus efficientes et efficaces dans d’autres. »

lr/jd/cb – gd/amz