Négocier de nouveau avec les talibans

Lentement mais sûrement, les organisations non gouvernementales (ONG) et les agences des Nations Unies commencent à admettre publiquement qu’elles négocient de nouveau avec les talibans. Ces négociations se font en privé depuis plusieurs années, mais les ONG hésitaient à parler des relations qu’elles entretiennent avec le groupe islamiste afghan en raison des pressions politiques et des lois antiterroristes.

Or, il est de plus en plus clair que de vastes pans du territoire demeureront sous le contrôle des talibans après le retrait complet des forces militaires étrangères, à la fin de l’année prochaine. Dans ce contexte, les organisations humanitaires se sont senties à la fois forcées et habilitées à négocier avec eux. Mark Bowden, Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations Unies pour l’Afghanistan et coordonnateur humanitaire en Afghanistan, a dit à IRIN qu’il y avait eu beaucoup plus de négociations avec les talibans au cours de la dernière année.

Pour de nombreuses personnes du secteur humanitaire, ce changement témoigne d’une volonté nouvelle de résister aux pressions exercées par les gouvernements occidentaux. Il témoigne d’une prise de conscience de la part d’un secteur humanitaire qui, pendant la majeure partie des 13 dernières années, s’est retrouvé à agir comme l’aile civile d’un mouvement d’occupation étrangère, un rôle qui a eu des conséquences graves et une portée considérable.

L’histoire récente de l’Afghanistan montre l’érosion des principes humanitaires par l’opportunisme politique et les efforts mis en oeuvre pour les réaffirmer.

Des racines qui s’enfoncent

L’histoire commence à la fin des années 1990. Contrairement à la perception répandue, les talibans n’étaient pas, au départ, complètement hostiles aux organisations humanitaires étrangères, comme peut en témoigner Luca Radaelli, coordonnateur médical dans un hôpital de Kaboul. « Ce sont les talibans qui nous ont donné ça », a-t-il dit, montrant d’un geste l’établissement de soins.

À la fin des années 1990, après une violente guerre civile, les islamistes contrôlaient jusqu’à 90 pour cent du territoire afghan. Les attaques se poursuivaient et des milliers de personnes étaient blessées. Les services de soutien et de soins médicaux étaient cependant très limités sur le terrain. Emergency, une ONG italienne, a timidement approché les talibans pour leur proposer d’offrir des soins médicaux à la population affectée.

Après avoir longuement discuté avec l’organisation au sujet de la nature de l’aide humanitaire qu’elle comptait offrir, les talibans ont fourni à Emergency un vaste espace largement dénudé pour qu’elle puisse y faire son travail. Cet espace accueille maintenant le meilleur hôpital gratuit pour les victimes de la guerre de Kaboul.

Les talibans autorisaient les interventions humanitaires – même lorsque celles-ci semblaient aller à l’encontre de leurs croyances conservatrices – à condition que l’organisation agisse de manière impartiale. « À cette époque, 40 pour cent de nos employés [afghans] étaient des femmes », a précisé M. Radaelli.

David Haines, directeur pays pour Mercy Corps, est d’accord pour dire qu’un lien de confiance commençait à s’établir entre les organisations qui travaillaient sur le terrain et les hauts responsables talibans à la fin des années 1990. Cela était en partie dû, selon lui, au fait que les talibans avaient pris conscience qu’ils avaient besoin de cette aide.

« Au départ, ils disaient "nous n’avons pas besoin des ONG" et ils se méfiaient des étrangers présents en Afghanistan. Mais lorsqu’on a commencé à leur reprocher de ne pas offrir de services publics, ils ont réalisé que les ONG étrangères pouvaient fournir des services de santé et d’éducation », a-t-il dit.

Il y a bien eu quelques problèmes d’ordre sécuritaire et des tensions liées aux tentatives des talibans de confiner les ONG internationales dans des quartiers précis de Kaboul, a dit M. Haines, mais, « la plupart du temps, les relations étaient relativement simples et directes ».

Des « multiplicateurs de force »

Cela n’a pas duré longtemps. L’hôpital d’urgence a ouvert ses portes pendant l’été de 2001. Les attentats du 11 septembre aux États-Unis, survenus quelques mois plus tard, ont complètement changé la donne. Les États-Unis ont rapidement mis sur pied une coalition militaire pour envahir l’Afghanistan dans le cadre de l’opération « Liberté immuable ».

Après quelques semaines de chaos, le calme a régné pendant plusieurs années. La coalition a réussi, grâce à son écrasante puissance militaire, à écarter les talibans du pouvoir dans l’ensemble du pays. Les leaders du groupe islamiste sont morts ou se sont réfugiés dans les montagnes du Pakistan. Les talibans semblaient défaits.

Franck Abeille, directeur pays au sein de l’association caritative française Action Contre la Faim (ACF), a expliqué brièvement que les ONG avaient presque oublié les talibans. « En 2001, il n’y avait qu’un seul groupe sur le terrain [les forces étrangères] – ceux qui étaient au pouvoir [les talibans] étaient partis », a-t-il dit. Il ne semblait guère utile de parler d’accès avec les talibans, car tous les employés des ONG pouvaient travailler librement sur la quasi-totalité du territoire afghan.

À la même époque, cependant, des distinctions s’estompaient et des limites étaient franchies. L’administration américaine de George W. Bush considérait que le travail des ONG faisait partie de l’effort de guerre, qu’elles étaient des « multiplicateurs de force ». Elle était dès lors plus que ravie de financer, avec ses partenaires de la coalition, les activités d’un secteur humanitaire qui prospérait grâce à ses largesses.

Selon Médecin Sans Frontières (MSF), « les tentatives systématiques de la coalition dirigée par les États-Unis pour s’approprier l’aide humanitaire et l’utiliser pour "gagner les cœurs et les esprits" ont sérieusement terni la réputation de neutralité et d’impartialité des travailleurs humanitaires. 

Les équipes provinciales de reconstruction (ÉPR) formaient l’un des piliers de cette stratégie d’appropriation. Créées en 2002 sous l’égide de l’OTAN, les ÉPR étaient des organes dirigés par des militaires ayant pour mandat de planifier le développement de diverses régions. Déjà en 2008, 26 ÉPR avaient été créées et couvraient la majeure partie du territoire afghan.

En théorie, les travailleurs humanitaires auraient dû s’opposer immédiatement à cet estompement de la distinction entre leur rôle et celui des acteurs militaires. Quelques voix se sont élevées : en 2004, Save the Children soulignait, dans un rapport, que les ÉPR « compliqu[ai]ent l’interface entre les acteurs humanitaires et militaires ». 

Les organisations d’aide humanitaires ont cependant fait peu d’efforts concertés pour résister. Nombre d’entre elles se sont même pliées à cette nouvelle manière de faire. Certaines organisations afghanes et internationales acceptaient des fonds qui leur étaient directement versés par les ÉPR pour mettre en oeuvre des projets, tandis que d’autres touchaient des sommes provenant des mêmes pays qui dirigeaient les ÉPR – et menaient souvent des projets dans les districts où opéraient celles-ci.

L’argent a inévitablement joué un rôle majeur. Il était évidemment tentant d’accepter les sommes importantes offertes par les gouvernements étrangers. Comme l’a dit M. Haines : « De nombreuses ONG [internationales] ont été entraînées là-dedans, volontairement ou non. On leur offrait beaucoup d’argent. Elles se disaient : "C’est génial ! On peut faire beaucoup de bien avec un budget de 200 millions de dollars par année. On peut couvrir 20 provinces au lieu d’une ou deux." La tentation était grande, mais, au bout du compte, tous ces programmes étaient conçus dans un seul et unique objectif : celui de "gagner les coeurs et les esprits". »

Dans la pratique, toutefois, les efforts déployés par les organisations d’aide humanitaire avaient parfois l’effet contraire. En s’alliant à des seigneurs de guerre qui avaient pendant longtemps terrorisé les communautés et en omettant de mettre en oeuvre des réformes réelles pour résoudre des problèmes comme celui de la corruption, les forces étrangères ont commencé à perdre le peu de soutien dont elles bénéficiaient.

Les changements opérés dans les politiques des Nations Unies à la même époque ont contribué à ternir encore davantage la réputation des travailleurs humanitaires. Dans le but d’améliorer la coordination entre les organismes humanitaires, les missions politiques et les forces de maintien de la paix, les Nations Unies ont introduit le concept de « missions intégrées ». Ces missions rassemblent sous une même structure de gestion les opérations réalisées par les trois branches dans un pays donné. Les organisations d’aide humanitaire présentes en Afghanistan ont ainsi commencé à dépendre de la mission politique des Nations Unies, mandatée pour soutenir le gouvernement, lui-même considéré comme une partie au conflit, alors qu’elles se devaient de respecter une stricte neutralité dans le conflit. En 2003, la branche afghane du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) a fermé ses portes et ses responsabilités ont été transférées à la mission politique MANUA. 

Ashley Jackson, co-auteure d’un rapport du Groupe de politique humanitaire sur la politisation de l’aide en Afghanistan, a dit que le résultat cumulatif de ces tendances était que les travailleurs humanitaires ont fini par être considérés comme participant activement à l’occupation de l’Afghanistan. « La présence des ÉPR et d’entrepreneurs ayant un but lucratif a si profondément brouillé les repères existants qu’il est devenu difficile pour le combattant taliban moyen de savoir qui était neutre et qui ne l’était pas. »

Marche arrière

Ces organisations d’aide humanitaire étaient dès lors considérées par les talibans comme des cibles légitimes. En 2004, les militants s’étaient regroupés. Profitant de la distraction des forces étrangères, occupées à combattre en Irak, ils ont lancé une campagne d’insurrection qui a été couronnée de succès. En 2006, le groupe a dévoilé son premier code de conduite relatif aux mesures acceptables en temps de guerre, menaçant directement les travailleurs humanitaires.

« Les ONG venues s’installer dans le pays sous le règne des infidèles doivent être traitées au même titre que le gouvernement. Elles prétendent être là pour venir en aide aux populations, alors qu’en réalité elles appartiennent au régime. C’est pourquoi nous ne tolérons aucune de leurs activités, qu’il s’agisse de la construction de rues, de ponts, de cliniques, d’écoles, de médersas [écoles coraniques] ou autre », préconisait-il

Cette interdiction était peut-être moins catégorique qu’elle ne l’est apparue au départ. Thomas Ruttig, analyste en chef au Réseau des analystes d’Afghanistan (AAN), a souligné que les talibans avaient, déjà à l’époque, établi une distinction entre « [les organisations d’aide humanitaire] venues avec [les troupes étrangères] et celles qui se trouvaient déjà sur place, qui étaient parfois autorisées [à poursuivre leur travail] ».

Or cette interdiction s’inscrivait dans une tendance plus générale. Les travailleurs humanitaires étaient souvent délibérément visés et un grand nombre d’entre eux ont été kidnappés ou assassinés. En théorie, les talibans faisaient la distinction entre les organisations présentes sur place avant 2001 et les autres, mais, dans la pratique, les attaques semblaient mettre tous les travailleurs humanitaires étrangers dans le même panier. L’année 2004 a été marquée par l’assassinat de cinq membres du personnel de MSF, une organisation forte de plus de 20 ans d’expérience dans le pays et considérée par beaucoup comme l’une des plus farouchement indépendantes. 

Les ONG ont commencé à réaliser qu’elles s’étaient laissées désigner comme cibles. Selon M. Haines, il a cependant fallu attendre encore quelques années avant qu’elles ne songent sérieusement à repenser leurs politiques.

L’arrivée massive de troupes sur le terrain a servi de moteur de changement. Début 2010, les États-Unis ont envoyé plus de 30 000 nouveaux soldats en Afghanistan dans l’objectif d’écraser les talibans en prévision d’un éventuel retrait. Cet afflux a coïncidé avec la mise en place de la stratégie militaire anti-insurrectionnelle américaine, dite « COIN ». La conquête de nouveaux territoires s’effectuait en trois étapes : prise de contrôle, stabilisation, développement. Les travailleurs humanitaires entraient en scène lors de la troisième étape.

« À compter de 2009, il était de plus en plus courant que l’USAID [Agence des États-Unis pour le développement international] demande à ses partenaires d’exécution de se rendre dans de nouvelles régions dans lesquelles ils n’avaient jamais travaillé quelques jours à peine après avoir "nettoyé" la zone et alors que la phase de "stabilisation" était toujours en cours », a dit M. Haines.

Les informations recueillies par les acteurs humanitaires étaient même parfois retransmises à la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), légitimant ainsi les craintes des talibans qui accusaient les ONG d’espionnage. Jamais auparavant la frontière entre acteurs militaires et acteurs humanitaires n’avait été aussi floue. Comme l’a dit Heather Barr, chercheuse en chef pour Human Rights Watch (HRW) en Asie, les forces militaires étrangères « voulaient que les travailleurs humanitaires se déplacent en char, qu’ils descendent de là et se mettent à travailler ».

De nouvelles voies de communication

Petit à petit, les ONG ont pris conscience qu’elles étaient allées trop loin et que des négociations s’imposaient.

Elles constataient cependant, dans le même temps, que les talibans leur étaient moins ouvertement hostiles, car ils cherchaient à renvoyer l’image d’un gouvernement légitime en devenir. En 2009 et 2010, le groupe a rédigé un nouveau code de conduite portant sur les règles de guerre. L’hostilité affichée envers les ONG étrangères avait laissé place à des critiques plus nuancées.

Discrètement, sans fanfare, de nouvelles voies de communication se sont établies. Des relations longtemps délaissées se sont renouées. Des ONG qui n’avaient plus parlé aux talibans depuis des années ont recommencé à négocier des accords d’accès.

À l’époque, il était politiquement trop gênant pour les ONG occidentales d’admettre qu’elles entretenaient des liens avec les talibans. La ligne officielle était claire : les talibans seraient anéantis ; les gouvernements occidentaux l’avaient annoncé à leurs peuples. Aucune négociation n’était nécessaire.

Ce discours ne reflétait pas la réalité sur le terrain, où les talibans continuaient d’asseoir leur autorité dans de nombreuses régions. Il était cependant corroboré par une législation antiterroriste de plus en plus oppressante qui empêchait bien souvent les organisations d’aide humanitaire de négocier officiellement avec les talibans. À partir de 2010, les ONG se sont montrées de plus en plus réticentes à admettre qu’elles négociaient avec l’organisation islamiste.

Mme Jackson, qui a mené pendant trois ans des recherches approfondies sur les relations entre les ONG et les talibans, a dit que la situation avait conduit les hauts responsables à jouer un double jeu. Ils niaient en effet toute relation avec les talibans auprès des membres du conseil d’administration, et ce, même s’ils savaient que leur personnel sur le terrain traitait avec eux.

Selon elle, cette politique de dissimulation faisait reposer toute la responsabilité sur les travailleurs de terrain les moins expérimentés et les mettait en danger, bien souvent inutilement. « Les ONG avaient peur de la législation antiterroriste et de ce que penserait leur siège », a-t-elle dit.

Le retour à l’indépendance

Au cours des 18 derniers mois, des ONG internationales ont commencé à admettre qu’elles négociaient leur accès humanitaire avec les talibans. Ces aveux s’inscrivent dans une prise de conscience politique plus large : ces accords deviennent plus acceptables pour les gouvernements occidentaux dans la mesure où ils savent que les talibans ne seront pas vaincus militairement. Tous les camps politiques reconnaissent désormais le caractère inévitable des accords négociés.

Le principal facteur a cependant été le retrait des troupes étrangères. D’ici la fin de l’année, il ne restera plus de troupes étrangères en Afghanistan. Les organisations d’aide humanitaire auront alors l’occasion de démontrer que leur engagement envers ce pays n’est pas lié à des objectifs militaires.

« Les acteurs humanitaires auront l’occasion de se dissocier des forces armées au fur et à mesure qu’elles se retireront », a dit John Butt, coordonnateur de l’accès auprès du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC). « Les acteurs humanitaires ont l’opportunité de s’affirmer en tant que tels et d’être considérés comme tels. »

Pour le coordonnateur humanitaire Mark Bowden, la décision de mettre fin au déploiement des ÉPR fin 2012 a été un autre moment charnière qui a permis de redéfinir la frontière entre forces armées et acteurs humanitaires. « Le facteur clé n’a pas simplement été le retrait des troupes, mais surtout la dissolution des ÉPR – c’était l’élément qui prêtait le plus à confusion. Cela fait maintenant presque deux ans que les ÉPR ont été dissoutes ; l’environnement opérationnel n’est plus le même. »

M. Bowden estime que les négociations avec les talibans au sujet de l’accès humanitaire ont progressé au cours de la dernière année et il a bon espoir que l’objectif d’impartialité sera atteint. « Nous fournissons une aide humanitaire selon les principes humanitaires, c’est-à-dire en fonction des besoins par région dans l’ensemble du pays. Cela n’est pas remis en question pas le gouvernement ou par les talibans », a-t-il dit.

« Les lignes de communication sont plus claires qu’avant. Nous avons partagé le CHAP [plan d’action humanitaire commun] avec les talibans. Ils ont pleinement connaissance de la stratégie, puisque nous avons partagé le CHAP avec le gouvernement sur un pied d’égalité. »

Treize ans après l’invasion de l’Afghanistan, il semble que les organisations d’aide humanitaire s’ouvrent enfin aux talibans. La confiance est encore en train de s’installer, et les organisations pouvant opérer facilement dans les régions sous le contrôle des talibans demeurent rares. Mais, au moins, elles relèvent le défi. M. Ruttig croit que cela pourrait favoriser une meilleure entente politique.

« Nombreux sont les acteurs humanitaires et du développement qui doivent collaborer avec les talibans dans les régions où ils travaillent », a-t-il dit. « Cela peut être positif, car c’est aussi une interaction qui peut permettre de changer et d’améliorer la compréhension mutuelle. »

Les travailleurs humanitaires et les analystes s’entendent pour dire que l’Afghanistan est riche en enseignements pour les acteurs oeuvrant dans d’autres zones de conflit, en particulier celles où l’Occident participe activement aux combats. Les acteurs humanitaires doivent veiller à ne plus jamais devenir l’aile civile d’une invasion. « En Irak et en Syrie, les travailleurs humanitaires doivent tenter de rester neutres et de négocier tôt leurs accords d’accès », a dit Mme Jackson. « D’une certaine manière, c’est la leçon à retenir de l’Afghanistan. »

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