Repenser le financement humanitaire des ONG nationales

Alors que la question de l'efficacité de l'aide humanitaire est inscrite en tête des priorités de l'ordre du jour du Sommet humanitaire mondial de 2016, on parle beaucoup d'une réforme du financement de l'action humanitaire visant à inclure davantage les organisations non gouvernementales (ONG) nationales, mais l'aversion pour le risque ralentira les progrès, selon les analystes.

Entre 2009 et 2013, les ONG locales et nationales ont reçu 1,6 pour cent de l'aide humanitaire donnée par les bailleurs de fonds internationaux aux ONG, ce qui représente 0,2 pour cent de l'aide humanitaire totale, selon les recherches menées par Development Initiatives. Les pourcentages actuels pourraient être différents, car ces chiffres ne correspondent qu'aux données de l'assistance communiquées au Service de suivi financier (FTS) des Nations Unies. Tous s'accordent cependant à reconnaître que les pourcentages sont faibles, particulièrement lorsque l'on établit une comparaison avec le secteur du développement, qui s'adresse de manière prépondérante aux ONG nationales.

Guillaume Le Duc, directeur du développement et de la communication de l'ONG Alima, qui établit des partenariats avec les ONG nationales, a indiqué que cela aboutit à l'exclusion, avant de noter que même les ONG solides et compétentes sur le plan technique - comme BEFEN au Niger et Alerte Santé au Tchad - n'ont pas un accès direct aux financements internationaux. En conséquence, « la capacité de gestion et de fourniture des services est qualifiée en fonction de la nationalité de l'organisation et non pas en fonction de la qualité du personnel ou de leurs antécédents », a-t-il indiqué, avant d'ajouter : « Des personnels qualifiés qui travaillaient pour MSF [Médecins Sans Frontières] dans d'autres pays et souhaitaient rentrer chez eux n'ont pas pu trouver du travail dans leur propre pays ».

Pour Makimere Tamberi, président de l'ONG médicale tchadienne Alerte Santé, qui dépend des fonds versés par ALIMA et des financements à petite échelle provenant de fondations, a dit que cette exclusion entrave l'efficacité de l'aide. « Les ONG nationales qualifiées sont capables d'intervenir plus rapidement que les ONG internationales. Nous sommes déjà sur place [dans le pays]. Nous avons de l'expertise. Nous pouvons intervenir à moindre coût. Si l'argent était versé directement, cela permettrait d'accélérer la réponse », a-t-il dit à IRIN.

L'ONG Alerte Santé dirigeait un programme de nutrition pour les rapatriés et réfugiés centrafricains installés dans les camps du Sud-Tchad ; elle a demandé des financements internationaux pour l'étendre, mais elle a été contrainte de le réduire, car elle n'a pas reçu de réponse.

Dans le premier rapport sur le financement de l'action humanitaire des ONG nationales, intitulé 'Aid at the Sharp End', l'ONG CAFOD a vivement critiqué l'actuel système de financement et son approche relative aux ONG nationales : « Le financement international des ONG nationales ne répond pas à leurs objectifs. Il est imprévisible, instable, il est difficile d'y accéder, il est insuffisant et ne leur permet pas de soutenir le renforcement et le développement de la capacité qui sont essentiels à l'amélioration de la préparation, à la capacité de réponse et à la résilience aux catastrophes ».

La majorité des ONG nationales bénéficient de financements versés par des ONG internationales et parfois des agences des Nations Unies, selon les analystes. Mais des financements internationaux directs sont disponibles, et notamment les fonds communs nationaux qui ont été mis en place dans plusieurs pays et qui seraient efficaces, particulièrement en Somalie, au Soudan et en République démocratique du Congo (RDC).

La part du fonds commun versée aux ONG nationales a augmenté progressivement au cours de ces dernières années.

Les risques perçus

L'ONG Start Network, qui a pour objectif d'améliorer l'efficacité de l'aide en transformant les approches de financement d'urgence, entre autres choses, prévoit à terme de financer directement les ONG nationales. Mais aujourd'hui, « étant donné l'aversion pour le risque des gouvernements donateurs », Start Network transfère au moins la moitié de ses financements aux ONG nationales par le biais d'accords auxiliaires dans le cadre desquels les ONG internationales prennent le risque juridique de la mise en ouvre, a indiqué Sean Lowrie, le coordonnateur du réseau.

Les ONG nationales peuvent également demander des financements humanitaires aux gouvernements nationaux - les gouvernements tchadien, philippin et éthiopien, entre autres, ont encouragé cette approche au cours de ces dernières années, mais les agences nationales de gestion des catastrophes elles-mêmes ont souvent besoin d'un soutien ou d'un investissement plus direct des bailleurs de fonds, indiquent les analystes.

La majorité des grands bailleurs de fonds s'abstiennent quant à eux de financer directement les ONG nationales en raison des risques perçus. Le bras humanitaire de l'Union européenne, ECHO, est seulement tenu de financer les ONG qui ont signé un accord-cadre de partenariat et qui ont ainsi fait la preuve de leur capacité opérationnelle et administrative, ce qui sort du champ de compétences de la majorité des ONG nationales.

Le Département britannique pour le développement international (DFID) attribue principalement ses fonds par le biais de partenaires et de fonds communs, bien que le financement des ONG nationales soit sur le point d'être réexaminé, selon des sources au sein du Département, et les partenaires et les fournisseurs doivent accroitre la transparence en ce qui concerne la visibilité des ONG locales. Le DFID a pour objectif de suivre l'aide officielle au développement tout au long de la chaîne d'acheminement de l'aide, y compris par le biais des ONG nationales, pour montrer comment l'argent est utilisé.

L'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) fait quant à elle un effort concerté pour canaliser plus de fonds par le biais des institutions gouvernementales et locales dans le cadre de son initiative USAID Forward.

La tolérance au risque guide les approches des bailleurs de fonds en matière d'ONG nationales, a dit Lisa Doughten, responsable du Fonds central d'intervention d'urgence des Nations Unies (CERF). « En fin de compte, les bailleurs de fonds doivent accepter le niveau de risque qu'ils prennent tout le long de la chaîne. Quelle est leur marge de manouvre ? Si elle s'améliore, des financements supplémentaires directs pourraient être trouvés ».

La gestion des risques

Le contrôle préalable des ONG nationales, mis en place par les fonds humanitaires nationaux de la RDC et de la Somalie, est une manière efficace de gérer les risques et devrait être étendu aux autres bailleurs de fonds, a dit Anne Street, la conseillère humanitaire de CAFOD.

CAFOD recommande également que les bailleurs de fonds et les agences des Nations Unies fassent mieux connaitre les possibilités de financement offertes aux ONG nationales ; qu'ils mettent en place des fonds communs spécifiquement destinés aux ONG nationales ; qu'ils entreprennent une évaluation de la capacité des ONG nationales pays par pays ; et qu'ils adaptent les contrats pour qu'ils soient plus favorables aux ONG nationales.

D'après Jessica Alexander, de la section Analyse politique et Innovation d'OCHA, la formation du personnel des ONG nationales sur l'existence des fonds disponibles et la manière d'y accéder doit être une priorité des années à venir. Elle a noté que le renforcement de cette capacité devrait également concerner les autorités nationales de gestion des catastrophes, qui sont de plus en plus souvent à la tête de la réponse.

Selon Mme Street, il faudrait mettre en place des exigences plus strictes en matière d'établissement de rapport afin d'évaluer l'impact des financements indirects destinés aux ONG nationales. « Très peu de bénéficiaires de l'aide sont capables, et encore moins contraints, de fournir des informations, même élémentaires, sur les fonds qu'ils versent à des tierces parties responsables de la mise en oeuvre, donc il n'y a aucun moyen d'évaluer de manière systématique la rapidité, la suffisance ou l'impact des financements ».

Le rapport et les recommandations de CAFOD font leur chemin, a dit Mme Street, qui participe à l'organisation d'une série de débats mondiaux visant à définir les priorités en matière de réforme.

Si tout le monde s'accorde à dire que des changements sont nécessaires dans le domaine du financement international des ONG nationales, bon nombre de personnes soulignent l'importance d'avoir des acteurs variés le long de la chaîne de transaction en cas de financement indirect. Mme Alexander d'OCHA a dit : « Les gens ont tendance à oublier la capacité que la communauté internationale peut apporter [au cycle de financement] - l'intermédiaire peut proposer des solutions - et qu'elle peut rendre des comptes, mettre l'accent sur les principes humanitaires, la transparence, entre autres rôles essentiels ».

Mme Doughten du CERF partage cet avis et explique : « Si chaque maillon de la chaîne fonctionne bien, cela ajoute de la valeur ». En revanche, Mme Street se montre plus sceptique et dit que les longues et insidieuses chaînes de transaction sont « inefficaces et coûteuses ».

Le fait de sous-traiter le financement humanitaire veut en général dire que 7 pour cent du montant prévu par le contrat sont utilisés pour couvrir les frais administratifs. Mais les frais généraux ne devraient pas être perçus comme une perte, a souligné M. Le Duc d'Alima. « Je pourrais gérer un programme avec un pour cent de frais généraux, mais je ne pourrais pas garantir la qualité. De même, certaines agences peuvent avoir des frais généraux de 25 pour cent et être les plus efficaces », a-t-il dit à IRIN. Il a noté : « A 7 pour cent, vous n'avez pas forcément les moyens d'offrir des possibilités de développement de carrière pour améliorer les qualifications du personnel - ce qui peut permettre d'avoir un projet 50 fois plus efficace ».

Evaluer les avantages comparatifs des financements directs et indirects nécessite de faire des recherches supplémentaires. Mais une chose est claire pour M. Le Duc : les bailleurs de fonds doivent s'adapter aux changements. « Dans une région comme l'Afrique Occidentale et Centrale, de nouvelles ONG apparaissent tous les jours - c'est la même chose dans les domaines de la politique et des médias. Alors la question est : les bailleurs de fonds peuvent-ils modifier un système pour qu'ils prennent en compte ces acteurs ? Car à un moment donné, ils seront contraints de le faire ».

aj/cb-mg/amz