Les défis liés à l'accès de l'aide en Afghanistan

Dernièrement, peu de sujets retiennent autant l'attention des cercles humanitaires en Afghanistan que celui des restrictions que l'insécurité fait peser sur l'accès l'humanitaire.

« Dans la quasi-totalité des districts où la sécurité est passée de la compétence de la FIAS [Force internationale d'assistance et de sécurité dirigée par l'OTAN] à celle des forces de sécurité afghanes, nous avons constaté une recrudescence des attaques », a dit à IRIN Omar Hamid, responsable de l'analyse risque-pays pour la région Asie chez IHS Country Risk. « Le mandat du gouvernement de garantir la sécurité des organisations humanitaires est diminué, et il y a un risque que la situation continue de se détériorer à mesure que s'accroît l'instabilité politique. »

Entre des élections contestées et le retrait imminent des forces de la FIAS, la situation est déjà assez compliquée pour les travailleurs humanitaires.

« En termes de fragmentation [du pays], la situation rappelle de plus en plus les années 1980 et 1990 », a dit Arne Strand de l'Institut norvégien de recherche sur le développement CMI, auteur d'un document d'information de Chatham House sur un acheminement innovant de l'aide.

« Les ONG les plus sérieuses resteront certainement : elles disposent des connaissances requises et d'un personnel dévoué. Mais le contexte actuel appelle une dynamisation des capacités de suivi. Ces liens directs sont cruciaux, ainsi qu'une certaine forme de contrôle de son propre personnel - ce genre de mécanismes de contrôle sont nécessaires. »

L'aperçu des besoins humanitaires de cette année a révélé que les régions affichant les besoins les plus importants sont souvent celles où l'on trouve le moins d'acteurs humanitaires. Avec la diminution attendue du montant global des aides allouées à l'Afghanistan, l'appel humanitaire a minima de cette année (d'un montant de 406 millions de dollars US actuellement financés à hauteur de 56 pour cent) tente de réorienter l'activité vers les secteurs qui en ont le plus besoin.


Nouristan

La province orientale du Nouristan, frontalière avec le Pakistan, en est un parfait exemple. L'État n'y exerce qu'un contrôle limité et les travailleurs humanitaires y sont rares en dépit de besoins en matière de nutrition, d'eau, d'assainissement et d'hygiène (WASH) et de santé jugés « importants » par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) des Nations Unies.

Les infrastructures y sont insuffisantes, et aucune connexion routière directe n'existe entre les quatre vallées que compte la province. L'hiver, les routes praticables sont parfois bloquées par la neige pendant de longues périodes. Il arrive que l'aide internationale doive être acheminée à dos d'âne. Des convois humanitaires y ont été pris pour cible, et l'Autorité afghane de gestion des catastrophes (ANDMA) serait « inexistante » sur place, selon le compte-rendu d'OCHA.

La seule ONG internationale assurant une présence stable dans la région est International Medical Corps (IMC), tandis que le Croissant-Rouge afghan il est le principal acteur local.

Pour faire face aux défis sécuritaires à venir, les analystes suggèrent toute une série de mesures, notamment d'ouvrir les négociations à un éventail plus large de parties intéressées ; d'avoir recours à des programmes de transferts d'espèces ; d'instaurer un système de gestion à distance ; de mettre en place un mécanisme de suivi par des tiers ; et de faire preuve d'une tolérance accrue vis-à-vis du risque, tout en prenant des mesures d'atténuation des risques.


Dialoguer avec les forces antigouvernementales

Avec le retrait des forces internationales, les affrontements se déroulent désormais essentiellement entre Afghans. Les analystes de la sécurité prévoient une intensification des combats, un alourdissement des pertes, et une restriction de l'accès humanitaire. Les vides de pouvoir susceptibles d'accompagner le retrait pourraient également entraîner une hausse de la criminalité.

Le rapport semestriel « Protection des civils en situation de conflit armé » de la Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan a révélé une hausse de 24 pour cent du nombre de victimes civiles par rapport à la même période l'année dernière.

« Cette année a été l'une des pires depuis le début du conflit : il est clair que la situation ne va pas en s'arrangeant, et c'est inquiétant bien sûr », a dit Alexander Buchmann, chef de mission chez Médecins sans frontières (MSF) en Afghanistan. « L'accès ne s'améliore pas pour les patients cherchant à rejoindre un centre médical ou pour les acteurs humanitaires cherchant à atteindre les personnes dans le besoin. Ce qui est clair, c'est que les choses ne s'améliorent pas et qu'au mieux les choses se sont stabilisées à un degré de violence très élevé »

Lorsque les personnes qui détiennent le pouvoir localement sont des acteurs anti-gouvernementaux, les organisations humanitaires se trouvent dans une position inconfortable - doivent-elles négocier au risque de s'attirer les foudres de l'État ? Négocier voire passer des accords avec de tels groupes peut revenir sans le vouloir à leur conférer une certaine légitimité.

« Nous devons réfléchir avant d'agir et de dialoguer avec l'autre camp », a dit à IRIN un travailleur humanitaire international qui a souhaité rester anonyme, dans la ville de Jalalabad, à l'est du pays.

Si les grandes organisations humanitaires ont a priori la capacité d'établir le dialogue avec les dirigeants clés, il n'en va pas de même pour tout le monde, surtout compte tenu de l'instabilité des structures de leadership. « Il n'est pas réaliste pour une petite organisation de se rendre à Quetta [au Pakistan, haut lieu du commandement taliban] », a dit un spécialiste de la protection à Kaboul. « De toutes les manières, les chefs de grade inférieur ne sont pas nécessairement en contact avec le haut de la pyramide. Présenter une lettre [du chef taliban] mollah Omar à ces gens-là peut même être assez mal accueilli. »

Les forces antigouvernementales ne sont pas nécessairement opposées aux interventions humanitaires, en particulier lorsqu'elles touchent à des domaines tels que la santé.

« Nous dialoguons avec l'ensemble des parties au conflit et essayons de garantir un accès sûr aux patients », a dit M. Buchmann de chez MSF. « L'idée est bien acceptée dans l'absolu, mais la réalité varie sur le terrain. » MSF compte quelques projets de longue date sur place, notamment celui d'Helmand, mais M. Buchmann a dit que le véritable défi consistait à sortir des centres provinciaux pour répondre aux besoins des populations des districts reculés.

Dans de nombreuses provinces, l'échiquier des chefs de guerre, chefs militaires et alliances tribales est changeant. La province du Nouristan compte à elle seule 7 à 8 groupes armés aux agendas divers. C'est dans ce genre de situations que les connaissances des ONG locales peuvent se révéler particulièrement utiles. Les ONG musulmanes sont également susceptibles d'être mieux acceptées pour leur travail humanitaire.

Mais les travailleurs humanitaires soulignent qu'il ne suffit pas de sensibiliser les populations aux principes humanitaires ; il convient aussi de démontrer ce que vous êtes en mesure d'offrir. « Les services achètent l'accès », a dit un travailleur humanitaire à IRIN à Jalalabad.


Travailler avec les communautés

Les communautés et leurs dirigeants ont toujours été l'un des meilleurs moyens de se voir octroyer l'accès.

« On nous demande souvent comment nous parvenons à travailler dans des zones qui ne se trouvent pas nominalement sous le contrôle du gouvernement », a dit Nigel Jenkins, ancien directeur pays du Comité international de secours (International Rescue Committee, IRC) qui dirige des programmes en Afghanistan depuis 1988. « La réponse est simple, en se faisant accepter par les communautés. Dans ce pays, les gens fonctionnent beaucoup à la confiance, au souvenir, à l'histoire et cela prend beaucoup de temps de tisser une relation avec une communauté. »

Le directeur pays de l'IMC en Afghanistan, Giorgio Trombatore, recommande d'engager du personnel issu des communautés jouissant d'une excellente réputation et d'éviter de trop mettre la marque en avant. « La communauté locale ou choura doit être impliquée et consultée à chaque étape du travail humanitaire mené dans le secteur, en servant d'intermédiaire entre les organisations humanitaires/ONG et les acteurs non étatiques pour éviter tout malentendu ou tout scepticisme éventuel vis-à-vis du travail entrepris », a-t-il dit. « Tout amendement ou changement éventuel affectant les programmes convenus doit être discuté en profondeur et communiqué à la communauté. »

L'inconvénient de tisser des relations étroites avec les communautés, c'est que les acteurs humanitaires risquent de travailler là où ils ont des relations plutôt que là où les besoins sont les plus importants. Il est évident que de gagner la compréhension et le soutien des communautés prend du temps.

L'Office d'aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) est impliqué dans plusieurs projets visant à améliorer l'accès, une question à laquelle les ONG peuvent difficilement allouer des ressources dans le cadre d'un financement de projet à court terme classique.

« L'accès est quelque chose de difficile à quantifier, contrairement aux abris construits et aux kits distribués », a dit Danielle Moylan, directrice de la protection et de la représentation du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC). « C'est un projet à très long terme, mais le fait que des projets puissent être lancés prouve que l'accès est là. »

Le NRC travaille à Kandahar depuis 18 mois, et s'est installé juste au moment où de nombreuses autres agences pliaient bagage. Cette semaine, il lance une nouvelle action en faveur de projets ruraux dans la province de Faryab.

« Recruter des habitants des villages de Faryab où nous souhaitons travailler contribue grandement à se faire accepter. Nous responsabilisons également chacun de nos quelque 500 membres du personnel local pour que tout le monde sache ce que nous défendons. Ça favorise énormément la liaison avec les communautés », a dit Mme Moylan.

Certains groupes, comme le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), travaillent de longue date avec les groupes armés et plus généralement avec les chefs communautaires pour faire connaître le droit international humanitaire et les questions de protection. Il s'agit d'efforts à long terme qui, lorsqu'ils portent leurs fruits, contribuent à faire accepter le travail humanitaire.

De nouvelles méthodes

Les avancées technologiques ouvrent de nouvelles perspectives aux travailleurs humanitaires pour gérer les problèmes d'acheminement de l'aide.

L'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) serait dans l'attente de soumissions pour un contrat de surveillance de cinq ans, d'un montant estimé à 170 millions de dollars, afin de garder un oil sur les projets humanitaires après le retrait des troupes américaines à l'aide de tout un éventail d'outils (smartphones, technologie GPS, etc).

L'utilisation du téléphone portable se démocratise en Afghanistan, et la couverture réseau se développe également. En 2010, USAID estimait que 61 pour cent de la population avait accès à un téléphone portable. La plupart des appareils relativement bon marché permettent de communiquer, de prendre des photos et font GPS.

Le Bureau pour la rétroaction des bénéficiaires (Beneficiary Feedback Desk) du Programme alimentaire mondial (PAM) invite les bénéficiaires à leur signaler tout problème de distribution de l'aide en appelant un numéro spécial.

« Cette année a été l'une des pires depuis le début du conflit : il est clair que la situation ne va pas en s'arrangeant, et c'est inquiétant bien sûr »

Mais les travailleurs humanitaires et leurs partenaires courent le risque d'être perçus comme des espions pour leurs activités de surveillance. Et la technologie délivre rarement de solutions complètes. La couverture réseau est encore inégale, et les téléphones portables passent de mains en mains, essentiellement des mains d'hommes.

« Une combinaison de solutions est nécessaire - les téléphones portables ne sont pas la solution à tout, mais ils peuvent fournir un suivi », a dit M. Strand à IRIN. « C'est une sorte d'outil complémentaire par rapport à la documentation, ainsi qu'un moyen de mettre en place un système de plainte. Mais les visites physiques restent nécessaires. Il faut s'asseoir prendre le thé. »

L'idée d'une gestion à distance des projets est mal accueillie par une large part de la communauté humanitaire. D'après un rapport de l'Organisation afghane de recherche sur les politiques publiques (APPRO) daté de janvier 2014, « la plupart [des ONG internationales] reconnaissent que la gestion à distance ne peut remplacer de manière définitive une gestion suivie sur le terrain, car il est très probable que la qualité du travail s'en ressentirait ». « La corruption est identifiée comme un risque majeur lors de la conduite de travaux sans présence sur le terrain. »

Une technologie plus ancienne, la radio, est considérée par beaucoup comme le canal le plus efficace pour communiquer avec les communautés, et le NRC mène depuis de nombreuses années un projet subventionnant un feuilleton radio populaire expliquant le travail humanitaire.


L'approche du risque

La recrudescence des risques associés à l'accès humanitaire ne fait que renforcer l'importance d'une évaluation des risques, selon le document d'information de Chatham House.

Un point de vue partagé par le responsable d'OCHA en Afghanistan, Aiden O'Leary, qui écrit que « les agences humanitaires doivent développer une culture privilégiant le « comment rester » au « quand partir », autorisant les acteurs à prendre des risques acceptables lorsque ceux-ci sont justifiés en faisant appel à des approches créatives pour atténuer ces risques. »

L'instauration du Fonds humanitaire commun cette année a permis d'encourager les acteurs humanitaires à se tourner vers des secteurs pour lesquels l'accès est parfois difficile - le financement des soins de santé de première ligne, l'évacuation des civils, la fourniture de services de santé et de nutrition de base dans des secteurs contestés. Une unité de gestion du risque humanitaire a également été mise en place cette année pour mieux identifier les risques et instaurer des mesures d'atténuation.

Le coordinateur humanitaire pour l'Afghanistan, Mark Bowden, a dit qu'il notait des progrès en matière d'accès, en mettant en avant l'absence d'attaque à l'encontre de centres de santé lors des élections présidentielles, malgré l'utilisation controversée de plusieurs d'entre eux comme bureaux de vote.

« C'est un aspect tangible de ce que je pense être une meilleure reconnaissance. L'accès n'est toujours pas simple et ouvert, que ce soit d'un côté comme de l'autre. Mais nous avons le sentiment d'avancer sur cette question, et que les acteurs humanitaires légitimes sont reconnus », a-t-il dit.

Pour les acteurs présents en Afghanistan sur le long terme, le problème est que la réponse la plus facile aux problèmes d'accessibilité serait d'abandonner les zones difficiles au profit de la sécurité relative des programmes urbains et des campements informels.

Il n'existe pas de solution magique valide pour toutes les agences. Bien au contraire, chaque acteur humanitaire doit développer sa propre stratégie d'accès en accord avec ses activités et sa dynamique, a dit Luc Verna d'ECHO. Le soutien du NRC aide les acteurs à partager leurs stratégies et à apprendre des autres.

« L'accessibilité, c'est également savoir se montrer flexible sans mettre son personnel en danger ; agir lorsque c'est possible, se retirer lorsqu'il le faut », a dit M. Verna. « C'est ne pas mettre son personnel en danger uniquement pour se rendre là où personne d'autre ne va. »

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