Transferts monétaires : les dernières innovations

Il y a cinq ans, l’aide alimentaire consistait à transporter des cargaisons de blé, de riz et de maïs à travers le monde. Aujourd’hui, plutôt que de faire la queue pour obtenir leur ration, les bénéficiaires reçoivent plus généralement les moyens d’acheter leur propre nourriture. Les transferts monétaires se développent et IRIN a interrogé des experts sur les dernières innovations et les leçons apprises.

Un tiers de l’aide alimentaire du Programme alimentaire mondial (PAM) est désormais distribuée sous forme d’argent ou de bons, mais les transferts monétaires ne concernent pas seulement la nourriture. L’opération d’aide aux réfugiés qui se déroule actuellement au Moyen-Orient fait office de laboratoire de l’aide monétaire, pour la nourriture, mais également pour le paiement du chauffage en hiver, des loyers ou de toutes sortes d’autres besoins. L’argent est souvent transféré électroniquement sur une carte en plastique détenue par le bénéficiaire. En Turquie, en Jordanie et au Liban, comme dans d’autres pays à revenu intermédiaire ou supérieur, on est passé ces dernières années du mode de paiement en espèces à différentes formes de paiement électroniques. Le monde de l’humanitaire doit donc s’adapter.

Le dynamisme actuel du secteur de l’aide monétaire est rendu visible par le « Cash Atlas », un nouvel outil en ligne du Cash Learning Partnership (CaLP) présenté à la conférence sur l’innovation humanitaire, qui s’est tenue à Oxford le mois dernier. Jusqu’à présent, 516 projets ont été enregistrés, pour un total de plus de 18 millions de bénéficiaires.

Un ensemble de filtres permet de présenter les données par bailleur de fonds, par secteur, par organisation chargée de la mise en oeuvre, par modalité de livraison, etc. Les filtres montrent que la sécurité alimentaire est de loin le principal secteur concerné, que l’Union européenne (UE) et le ministère britannique du Développement international (DFID) sont les bailleurs de fonds qui donnent le plus et qu’Oxfam, Vision mondiale, Action contre la faim et la Croix-Rouge sont les principaux partenaires d’exécution. L’Afrique de l’Est est par ailleurs la région qui compte le plus de bénéficiaires.

Les bailleurs de fonds européens sont ceux qui ont adhéré avec le plus d’enthousiasme au passage de l’aide alimentaire en nature au transfert monétaire. « Nous ne mesurons plus les contributions à l’aide alimentaire en tonnes équivalent-blé, dont le but était de se débarrasser des surplus agricoles », a dit Julia Stewart-David, de l’office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO). « Nous demandons maintenant plutôt [aux bailleurs] d’expliquer pourquoi ils ne peuvent pas fournir une aide monétaire ».

Annalisa Conte, directrice adjointe chargée des politiques de la division programme et innovation du PAM, a dit à IRIN que le passage à l’aide monétaire avait été radical. « En 2009, le programme de transfert monétaire ou de distribution de bons du PAM représentait environ 10 millions de dollars, soit moins d’un pour cent de notre aide. De 2009 à aujourd’hui, nous sommes passés de 10 millions à 3 milliards de dollars. C’est donc une forte hausse en très peu de temps. »

Il reste bien entendu des lieux où il est impossible d’envoyer de l’argent. Deux des trois principales opérations d’urgence du PAM à l’heure actuelle (le Soudan du Sud et la République centrafricaine) nécessitent toujours de transporter des denrées alimentaires pour faire face à de graves pénuries. Mais les bénéficiaires du troisième programme, à savoir les réfugiés en Jordanie, au Liban et en Turquie, vivent dans des pays qui possèdent toutes les caractéristiques d’un État moderne fonctionnel : ils ont des banques, des distributeurs de billets, des supermarchés et la possibilité d’importer de la nourriture en fonction de la demande. Ces réfugiés reçoivent des bons qu’ils peuvent utiliser dans des magasins ordinaires et échanger contre n’importe quelles denrées alimentaires, mis à part les sucreries et les boissons gazeuses.

Un bilan de dix ans de programmes de transfert monétaire réalisé par le CaLP révèle que la majorité des programmes de transfert monétaire (PTM) restent de petite envergure. Les principaux obstacles à leur développement sont leur acceptation, leur institutionnalisation et leur mise en oeuvre dans l’ensemble de la communauté humanitaire. Pour développer les PTM, les organisations devront changer leur manière de fonctionner, de l’évaluation aux ressources humaines, est-il précisé dans le rapport.

Escroqueries et exclusions

Il existe maintenant un nombre déconcertant de manières d’envoyer de l’argent : par chèque ou virement bancaire, par carte à puce ou carte prépayée, par bons sur support papier ou électronique ou même à l’ancienne, en espèces. Malgré toutes ces formidables nouvelles possibilités, 7 millions des 18,5 millions de bénéficiaires enregistrés par le Cash Atlas reçoivent toujours leur argent en espèces. L’Afrique de l’Est est le numéro un mondial dans les systèmes de paiement par téléphone mobile. C’est également la région qui utilise le plus les transferts monétaires par téléphone. Oxfam, le Comité international de la Croix-Rouge et Concern utilisent tous trois les services de téléphonie pour venir en aide à leurs bénéficiaires.

Christopher Foster, de l’Oxford Internet Institute, a mené une étude sur le mode de fonctionnement des transferts par téléphone mobile au Kenya. Il en a rappelé les avantages, désormais bien connus : c’est un système peu coûteux, car il utilise les réseaux déjà existants des agents de téléphonie mobile ; il facilite l’accès à des bénéficiaires éparpillés sur de larges secteurs, tant que ceux-ci se trouvent dans une zone couverte par les compagnies de téléphonie mobile ; et la plupart des bénéficiaires trouvent ce système plus pratique et plus digne que d’aller demander de l’aide à un point de distribution centralisé. Les organisations qui gèrent ce genre de programmes n’ont plus besoin de manipuler de grandes quantités d’argent en espèces et cela évite aux bénéficiaires de quitter les points de distribution en emportant d’importantes sommes d’argent, faisant ainsi une cible parfaite pour les voleurs.

Selon M. Foster, ce système n’est cependant pas totalement sûr. « On a toujours cette idée qu’en utilisant les transferts par téléphone mobile il n’y a plus du tout de problèmes de sécurité. Mais ce n’est pas nécessairement le cas. Dans l’un des programmes que j’ai étudiés, l’un des problèmes rencontrés était que de nombreuses personnes donnaient un mauvais numéro et l’argent n’était donc pas envoyé aux personnes voulues. Certains bénéficiaires, surtout les plus vulnérables, étaient aussi la cible d’escroqueries : ils recevaient des messages disant qu’ils avaient gagné à la loterie ou leur disant d’envoyer quelque chose à un numéro et ils se retrouvaient à envoyer l’argent reçu. »

M. Foster s’inquiète d’ailleurs pour les populations les plus vulnérables. « En terme d’exclusion, il y a encore des personnes âgées ou handicapées qui n’ont pas accès à un agent [de téléphonie mobile] et [cela pose aussi problème pour] les immigrants ou les personnes sans papiers, car ces systèmes exigent la présentation de documents d’identité. Dans l’une des expériences, jusqu’à 26 pour cent des bénéficiaires devaient passer par un prête-nom, un intermédiaire, pour recevoir l’argent pour eux, car ils n’avaient pas accès au service. » Bien que les transferts par téléphone mobile soient peu onéreux et pratiques pour les organisations chargées de la mise en oeuvre des projets, le danger est que le coût et les risques encourus se répercutent plus bas dans la chaîne, sur les personnes les moins à même d’y faire face.


Un bon, une carte ?

Les transferts par téléphone mobile sont adaptés pour les Kenyans habitant en milieu rural, où les banques traditionnelles sont rares. Mais les nombreuses organisations qui viennent en aide aux réfugiés en Jordanie disposent de tout un éventail de partenaires potentiels dans les secteurs bancaire et marchand. Des chercheurs de l’Institut de développement d’outre-mer britannique qui se sont penchés sur ces partenariats ont lancé un appel pressant en faveur de leur rationalisation.

« Certaines banques exigent de nombreux papiers aux bénéficiaires, d’autres n’en reçoivent aucun [...] Certaines cartes bancaires sont à usage unique (pour se préparer à l’hiver, par exemple, ou pour le début de l’année scolaire), tandis que d’autres peuvent être rechargées. [Certains programmes] utilisent des cartes et des codes secrets, d’autres se basent sur la lecture de l’empreinte rétinienne. Certaines [cartes] peuvent servir à retirer de l’argent, tandis que d’autres ne peuvent être utilisées que dans des magasins déterminés ». Selon les chercheurs, cela risque de « créer la confusion parmi les réfugiés, qui peuvent ne pas réussir à se retrouver dans ces multiples cartes bancaires, codes secrets et bons électroniques, et de favoriser les abus. »

Il serait judicieux que toutes les organisations utilisent le même système. Le bilan des PTM de juin a recommandé d’améliorer la coordination des transferts monétaires en s’accordant sur un lieu – un organisme ou un réseau – pour ce faire au sein du dispositif humanitaire.

Mais Julia Stewart-David, d’ECHO, a dit à IRIN qu’adopter un système de PTM aurait des conséquences considérables sur la manière dont l’aide est distribuée. La question est de savoir si le secteur de l’humanitaire est prêt.

« La conséquence logique si l’on cherche à développer les programmes de transfert monétaires, selon elle, c’est que les spécialistes ont moins besoin de faire livrer des produits x ou y dans le cadre de l’aide. Alors pourquoi aurait-on besoin d’autant d’acteurs que maintenant, si l’on peut tout mettre sur une seule carte ? Bien sûr, il faut des gens spécialisés dans les systèmes WASH [eau, assainissement et hygiène], ou des spécialistes dans l’aide alimentaire, la santé ou d’autres domaines de l’aide ou dans les normes ou le plaidoyer. Mais pour la livraison en soi, on n’aurait pas besoin que le HCR [Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés] en prenne en charge une partie et le PAM une autre. Tout pourrait être intégré dans un seul bon ou une seule carte. »

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