Les insuffisances de la réponse humanitaire

Kristy Siegfried

Rédactrice, section Migration

La semaine dernière, l’organisation humanitaire médicale internationale Médecins Sans Frontières (MSF) a publié un rapport percutant - intitulé ‘Where is everyone?’ - qui met en lumière un certain nombre de lacunes importantes dans la réponse de la communauté de l’aide internationale aux crises humanitaires.

Le rapport soulève plusieurs problèmes désagréablement familiers pour tous ceux qui se trouvent en première ligne de la réponse d’urgence : les systèmes de financement sont trop lents et manquent de flexibilité, ce qui a une incidence négative sur les délais de réponse ; les petites organisations non gouvernementales (ONG) locales qui sont souvent mieux placées pour répondre aux urgences ne sont pas incluses dans un système humanitaire principalement occidental et centré sur les Nations Unies ; et la capacité de réponse aux urgences ne reçoit pas la priorité qui devrait lui être accordée dans un système humanitaire qui a pris de nouvelles responsabilités.

Bertrand Taithe, historien de l’aide humanitaire et directeur du Humanitarian and Conflict Response Institute à l’université de Manchester, a indiqué que le rapport fournissait peu de preuves et s’est demandé si cette critique au « titre accrocheur », dans laquelle MSF évoque des inquiétudes maintes fois soulevées, constituait la meilleure approche « à une époque où la vague d’austérité qui déferle sur le monde est utilisée comme une excuse pour limiter les budgets de l’aide humanitaire ».

Ed Schenkenberg, directeur général de DARA, une ONG qui évalue l’efficacité de la réponse humanitaire, a répliqué que la méthodologie utilisée pour le rapport de MSF aurait pu être plus solide, mais que « dans l’ensemble, ils posent les bonnes questions ….

« Au cours de ces dix dernières années, nous avons constaté une augmentation très importante du nombre d’acteurs et des efforts réels pour professionnaliser le secteur, et si l’on examine ces évolutions, je pense que l’on est en droit de s’interroger sur les conséquences pour les personnes affectées [par les crises humanitaires] », a-t-il dit à IRIN.

Quelles sont les problèmes clés soulevés par le rapport ? Comment la communauté humanitaire y répond-elle ? IRIN examine ces questions.

Les budgets sont en constante augmentation, mais la réponse n’est pas plus efficace

Le rapport commence par une affirmation : « le système international de l’aide humanitaire n’a jamais eu autant de moyens et de ressources à sa disposition ». Il note ensuite que l’insuffisance des financements n’était pas identifiée comme un obstacle majeur aux trois réponses d’urgence étudiées dans le cadre du rapport (Soudan du Sud, République démocratique du Congo et Jordanie) et qui ont été identifiées comme présentant des lacunes importantes.

Dans un email à IRIN, Greg Barrow, responsable du bureau du Programme alimentaire mondial (PAM) des Nations Unies à Londres, a dit que si la communauté humanitaire avait plus de ressources à sa disposition, « l’ampleur, la complexité et le coût des urgences humanitaires augmentent sans aucun doute ».

Parallèlement, les déplacements de grande ampleur dans des pays comme la Syrie, l’Irak, la République centrafricaine et le Soudan du sud, exercent une pression sans précédent sur le système humanitaire international et, selon Jens Laerke, un porte-parole du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA), « le manque de financements continue d’entraver les opérations d’aide humanitaire à travers le monde ».

Wendy Fenton du Groupe de travail sur les politiques humanitaires de l’Institut du développement d’outremer (Overseas Development Institute, ODI) a dit que si elles sont confrontées à des contraintes budgétaires, « les agences peuvent choisir la manière dont elles fonctionnent et définir leurs priorités ». Le principal argument développé par MSF est qu’ils ont souvent des difficultés à donner la priorité à la capacité de réponse aux urgences, ce que l’auteur définit comme le « cœur de métier » du système humanitaire.

Augustin Augier, directeur général d’ALIMA, une ONG française qui se concentre sur les partenariats avec les acteurs locaux afin de produire des secours médicaux dans les situations d’urgence, a reconnu que l’accent n’est pas suffisamment mis sur les réponses aux urgences, mais il a indiqué que le vrai responsable n’était pas les agences, mais le système humanitaire dans son ensemble.

« Le système n’incite pas suffisamment les ONG locales à mettre en œuvre une expérience humanitaire forte », a-t-il dit à IRIN. « Elles veulent toutes travailler dans le développement, car elles peuvent bénéficier de contrats plus longs, ce qui leur permet d’investir dans les infrastructures. Elles disent toutes que, d’un point de vue commercial, les incitations du système humanitaire ne suffisent pas pour la réponse aux urgences ».

De 2009 à 2013, les ONG locales et nationales ont reçu 1,6 pour cent de l’aide totale aux ONG, selon le système de suivi financier (Financial Tracking System ou FTS) d’OCHA. Cela représentait 0,2 pour cent de la réponse humanitaire internationale sur cette période, selon les recherches sur les initiatives de développement.

Les agences d’aide humanitaire sont prudentes

La plus accablante des conclusions du rapport est peut-être celle selon laquelle les agences ne s’occupent pas des populations les plus difficiles à atteindre, c’est-à-dire les populations vulnérables, comme les réfugiés urbains non enregistrés en Jordanie ou les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays qui vivent loin de la capitale provinciale du Nord-Kivu, Goma.

Concernant les trois réponses aux situations d’urgence examinées dans le rapport, les auteurs indiquent que, « le principal déterminant du niveau de couverture et d’efficacité était le niveau de difficulté (et inversement, de commodité) ».

Le rapport cite l’insécurité et les défis logistiques comme des facteurs qui peuvent restreindre l’accès aux populations de régions telles que le Nord-Kivu et le Soudan du Sud, mais estime que, souvent, trop peu est fait pour surmonter ces contraintes.

« Nous ne disons pas que [les agences] devraient prendre des risques non nécessaires, mais nous pensons que, dans certains cas, le manque perçu de sécurité devient un argument plutôt défensif », a dit Jens Pedersen, conseiller en affaires humanitaires de MSF à Johannesbourg. « Cette question peut être réglée par la négociation avec les parties prenantes ».

Certains initiés de la communauté humanitaire ont été offusqués par l’insinuation – faite pas seulement dans le titre du rapport, mais aussi dans ses conclusions - selon laquelle les agences d’aide humanitaire – à l’exception éventuelle de MSF – sont peu présentes dans les régions les plus difficiles d’accès.

Dans un blog intitulé ‘Where is everyone? We’re standing right next to you’, Bob Kitchen, directeur de l’unité de préparation et de réponse aux urgences du Comité de secours international (IRC), a indiqué que l’IRC faisait partie des nombreuses autres organisations d’aide humanitaire qui « continuent à prendre position et à intervenir face au chaos et aux besoins humanitaires croissants » dans des pays comme la Somalie, « un pays si violent que MSF elle-même s’est retirée ».

M. Augier de l’ALIMA a noté que le fait d’intervenir dans les régions les plus difficiles d’accès engendre « des coûts énormes » qui ne sont pas suffisamment pris en compte par les bailleurs de fonds. « Je n’accuserais pas les ONG, mais examinez les raisons pour lesquelles elles ne peuvent pas se rendre dans ces régions », a-t-il dit.

Les Nations Unies sont au cœur des nombreux dysfonctionnements du système

Le rapport soutient que le triple rôle des principales agences des Nations Unies, comme les rôles de coordination, de mise en œuvre et de bailleur de fonds du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) dans des pays comme le Soudan du Sud, donne lieu à des conflits d’intérêt. « Je pense que c’est problématique, car cela incite à ne pas poser trop de questions critiques », a expliqué M. Pedersen. Dans le cas du Soudan du Sud, par exemple, où le HCR était responsable du déboursement des fonds aux agences partenaires chargées de la mise en œuvre ainsi que de la mise en œuvre, ces agences avaient hésité à faire part de leurs préoccupations concernant les problèmes de mise en œuvre, « ne voulant pas cracher la soupe », a dit M. Pedersen.

Arianne Rummery, porte-parole du HCR, a dit que l’agence examinerait les critiques formulées par MSF et « verrait quelles leçons peuvent en être tirées ». Elle a cependant noté que « les principales conclusions du rapport ont été faites il y a plus d’un an (les entretiens, les données et les visites de terrain ont été effectués en 2012 et 2013) et le laps de temps important entre les recherches et la publication ne font peut-être pas justice aux efforts entrepris pour répondre aux défis décris dans les trois situations présentées dans le rapport ».

Mme Fenton de l’ODI a reconnu que des mesures positives avaient été mises en œuvre depuis que les recherches effectuées dans le cadre du rapport avaient été conduites. « La situation a évolué depuis leur réalisation, mais de nombreux problèmes sont répétés dans des pays comme la République centrafricaine », a-t-elle dit à IRIN.

« Il faut du temps pour faire évoluer un système aussi important que celui des Nations Unies ».

Les systèmes de financement sont trop lents et trop lourds pour répondre aux urgences

« Il faut des financements flexibles, rapidement disponibles et non préaffectés pour que la réponse d’urgence soit efficace », note le rapport, ajoutant que les mécanismes actuels de financements d’urgence ne répondent pas à ces critères, car il faut parfois trois mois pour qu’ils arrivent sur le terrain.

M. Augier a confirmé que le délai de trois mois était courant pour la majorité des financements versés par les bailleurs de fonds par le biais des agences des Nations Unies. « Nous perdons beaucoup de temps à cause de cela », a-t-il dit, en ajoutant que les bailleurs de fonds étaient en partie responsables, car ils acheminent la majorité des fonds humanitaires par le biais des Nations Unies plutôt que par le biais des ONG individuelles.

Le START Network fonctionne en dehors du système des Nations Unies. Ce réseau se compose de 19 ONG qui partagent une cagnotte de fonds d’urgence dédiée (le Start Fund) qui sont alloués par le Département britannique pour le développement international (DFID). Le fonds, lancé au mois d’avril 2014, vise à combler les lacunes des réponses rapides aux catastrophes à déclenchement rapide ainsi que celles des réponses aux urgences à petite ou moyenne échelle qui bénéficient en général de peu de fonds.

« Le Start Network représente une avancée importante et intéressante, car avant son arrivée et la décision prise par quelques bailleurs de fonds d’investir dans le réseau, il n’y avait pas d’alternative aux Nations Unies en termes de gestion de grands fonds communs », a dit Mme Fenton.

Le réseau a également pour objectif de répondre à une autre des critiques formulées dans le rapport de MSF – le fait que les petites ONG locales sont écartées par les grandes agences internationales lors des réponses d’urgence. L’un des objectifs du réseau est d’accroître la capacité de ces acteurs locaux et de les impliquer davantage dans le processus de décision.

Faire avancer le débat

Le rapport ne se termine pas par une longue liste de recommandations. MSF a clairement indiqué qu’il avait pour vocation de provoquer des discussions fondamentales au sein de la communauté humanitaire et non pas d’offrir des réponses simples. Quelles que soient les opinions sur la manière dont MSF a présenté certaines de ces conclusions, il semble y avoir un large consensus sur le fait que ces discussions sont nécessaires, particulièrement alors que des réponses humanitaires rapides doivent être mises en œuvre pour résoudre des situations d’urgence.

Il est encore difficile de savoir qui prendra la responsabilité de faire avancer le débat. M. Schenkenberg de DARA a dit que MSF a soulevé ces questions critiques et a donc la responsabilité « de s’investir dans un processus qui donnerait aux organisations le temps nécessaire pour s’engager plus profondément ». Mais tout comme M. Augier, il a également appelé les agences des Nations Unies à participer à un débat plus ouvert sur leurs lacunes.

« Je pense que plus ou moins tout le monde reconnait que nous devrions faire plus et que nous devrions faire mieux, mais les solutions ne peuvent venir que des personnes qui ont le pouvoir de les mettre en œuvre, c’est-à-dire les Nations Unies et les grands bailleurs de fonds », a dit M. Augier.

Des débats supplémentaires devraient avoir lieu alors que les agences d’aide humanitaire se préparent pour le Sommet humanitaire mondial qui doit se tenir à Istanbul en 2016. L’un des objectifs déclarés du sommet, qui sera convoqué par le Secrétaire général des Nations Unies, est de trouver un moyen d’améliorer l’efficacité de l’aide humanitaire. Les consultations régionales et sur Internet ont déjà commencé pour permettre d’identifier les défis humanitaires qui seront abordés.

« Je pense que MSF a remis des questions sur la table pour souligner la nécessité d’en débattre, peut-être à l’occasion du Sommet humanitaire mondial », a dit Mme Fenton.

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