Briser le cycle de la pauvreté – le pouvoir des subventions monétaires

Pour une famille vivant dans la pauvreté, une injection mensuelle de 12 dollars US seulement peut s’avérer déterminante quant à la bonne alimentation et la scolarisation d’un enfant. Avec l’impact considérable qu’ont désormais les programmes de transferts monétaires sur la vie des personnes démunies à travers la planète, le débat porte moins sur leur légitimité que sur la manière dont ils doivent être conduits.

Distribuer de l’argent aux personnes dans le besoin, plutôt que de la nourriture ou autres denrées de secours, est un phénomène relativement récent apparu dans les années 1990 dans plusieurs pays d’Amérique latine, notamment le Brésil et le Mexique. En 1998, l’Afrique du Sud en a lancé sa propre adaptation : l’allocation pour enfant à charge. Le franc succès de ces programmes pousse de nombreux pays d’Afrique et d’Asie à suivre l’exemple.

L’approche consistant à verser de l’argent aux personnes qui en ont désespérément besoin s’avère plus efficace, et s’accompagne d’effets plus durables, que celles se contentant de pallier les besoins les plus urgents des plus démunis. Selon Michelle Adato, qui étudie l’impact des transferts monétaires depuis de nombreuses années, l’idée reçue selon laquelle les versements monétaires seraient coûteux et non viables a été « très largement discréditée. Les subventions monétaires sont désormais perçues comme faisant partie d’une stratégie globale de développement, et non comme un simple filet de sécurité ». Par leur impact sur le capital humain, ces subventions contribuent au développement durable.

« Lorsque les enfants ratent cette chance de zéro à deux ans pour ce qui est de leur état nutritionnel, qu’ils sont scolarisés tardivement ou qu’ils abandonnent l’école de façon prématurée, les effets cumulatifs ont des conséquences à long terme sur leur bien-être économique à l’âge adulte », a dit Mme Adato, en ajoutant que ses recherches avaient établi une corrélation directe entre le manque d’investissement de capitaux pour les enfants à un stade précoce et les cycles ininterrompus de pauvreté intergénérationnelle. « C’est la meilleure justification qui soit pour les programmes de transferts monétaires, au-delà même de la question des droits humains fondamentaux ».

Carolyn Heinrich, professeure d’économie et d’affaires publiques à l’université du Texas, ajoute : « Je ne peux pas dire que nous ayons entendu de contrearguments. Nous avons pratiqué le ruissellement pendant longtemps avant de nous lancer dans les transferts monétaires et nous n’avons jamais connu le genre d’impact que nous observons avec ces derniers ». Parmi ces impacts figurent une amélioration de l’état nutritionnel et de santé, une hausse de la fréquentation scolaire et un recul des comportements sexuels à risque.

Au total, 20 pays d’Afrique ont des programmes de protection sociale de ce type, et tant le nombre que la portée de ces derniers ne cessent de croître. Des pays comme le Kenya, la Zambie, le Lesotho, la Mauritanie, le Malawi, le Mali, le Niger, le Zimbabwe et le Sénégal développent tous leur programme. En Afrique du Sud, la cible de l’allocation pour enfant à charge a été étendue aux jeunes de 17 ans, pour toucher 11 millions d’enfants aujourd’hui.

Le Transfer Project, une étude portant sur l’impact des subventions dans nombre de ces pays africains et conduite sous la houlette d’UNICEF, a révélé que la qualité de vie des bénéficiaires de ces transferts monétaires s’était considérablement améliorée. Ainsi, les personnes interrogées en Zambie, au Ghana et au Malawi ont toutes dit être plus satisfaites de leur vie, et des recherches ont démontré que les bénéficiaires de ces pays s’alimentaient mieux.

Bénéfices au-delà de la santé et de l’éducation

Fait significatif, il s’est également avéré que les bénéfices des subventions monétaires dépassaient les seuls domaines de la santé et de l’éducation. Elles ont une influence nette sur le comportement adolescent, en limitant les pratiques sexuelles à haut risque. Une évaluation à grande échelle consacrée aux allocations pour enfant à charge en Afrique du Sud a révélé que les adolescents bénéficiant de ces subventions étaient 63 pour cent moins enclins à présenter un comportement sexuel à risque, comme d’avoir des rapports sexuels tarifés avec des hommes plus âgés. Les chances de grossesse adolescente, d’abandon de la scolarité et d’infection par le VIH s’en voient considérablement réduites. L’étude a également révélé un net recul de la consommation d’alcool et de drogue chez les adolescents des deux sexes. Pour Mme Heinrich, ces résultats sont « assez spectaculaires » et constituent un argument solide pour étendre les subventions aux adolescents dans d’autres pays quand cela est possible.

Les deux principaux reproches adressés aux programmes de transferts monétaires sont qu’ils ne créent pas d’emploi et que l’argent peut être employé à mauvais escient par les bénéficiaires. Pour John Hoddinott, directeur adjoint de l’Institut de recherche sur les politiques alimentaires dont le siège se trouve à Washington, sans être une solution miracle, les transferts monétaires sont une composante fondamentale de toute stratégie de réduction de la pauvreté. « Nous ne prétendons pas résoudre tous les problèmes du monde avec ces programmes, mais ils constituent un volet précieux d’un portefeuille d’activités visant à réduire la pauvreté. » En plus de donner les moyens à leurs bénéficiaires de s’acheter de la nourriture et des vêtements, « ils [leur] offrent une base à partir de laquelle réaliser des investissements à plus long terme », a-t-il dit.

Quant à l’argument selon lequel les transferts pourraient servir à acheter de l’alcool, de la drogue ou des cigarettes, ou qu’ils pourraient inciter leurs bénéficiaires à arrêter de travailler, tous les faits indiquent le contraire. « Les recherches ont démontré que dans la grande majorité des cas, les personnes pauvres faisaient bon usage de l’argent – les données ne laissent pas place au doute », a dit M. Hoddinott. Ils utilisent essentiellement l’argent pour acheter de la nourriture, des vêtements, envoyer leurs enfants à l’école, et parfois même économisent un peu. « Vous trouverez toujours des exemples anecdotiques de personnes utilisant mal leurs ressources, mais les anecdotes ne sont pas des données », a dit M. Hoddinott. Les autres experts interrogés partagent sont avis.

Alors que les bandes d’enfants déguenillés vivotant dans les rues de Johannesburg étaient monnaie courante dans le paysage urbain des années 1980 et 1990, le phénomène est bien moins répandu de nos jours grâce aux allocations pour enfant à charge, a dit Dugan Fraser, qui a collaboré avec l’Institut de recherche sur les politiques économiques (EPRI, en anglais) à l’évaluation portant sur les allocations sud-africaines. Les fonds supplémentaires aident les familles à nourrir leurs enfants, à les maintenir à l’école et à les tenir à l’écart de la rue. Pour les détracteurs de ces allocations, utiliser l’argent pour acheter un téléphone portable ou aller chez le coiffeur apparaît comme du gaspillage, mais « il existe souvent une logique rationnelle derrière ces décisions », a-t-il dit. Il peut s’agir de dépenses importantes lorsque l’on est à la recherche d’un emploi et que l’on doit se rendre présentable pour le marché du travail, par exemple. « Tout indique que les pauvres prennent les bonnes décisions. Nous devons arrêter de les materner. ».


Subventions avec ou sans conditions ?

Ce qui fait débat, en revanche, c’est la manière dont l’argent doit être remis et si des conditions doivent s’appliquer. Le modèle sud-américain va plutôt dans le sens de la conditionnalité, tandis que les pays dont le gouvernement n’a pas nécessairement les moyens de contrôler si les bénéficiaires satisfont ces conditions ont tendance à n’en appliquer aucune, ou de « légères » conditions dont l’objectif est d’aider les bénéficiaires à mieux dépenser l’argent. Au Mexique et au Brésil, par exemple, le versement des subventions dépend d’un nombre minimum de jours de présence scolaire ou de visites de puériculture à respecter. « Le problème, c’est lorsque vous imposez des conditions mais que vous n’êtes pas en mesure de vérifier qu’elles sont respectées », a dit Mme Heinrich.

« Tout indique que les pauvres prennent les bonnes décisions. Nous devons arrêter de les materner. »

Mme Adato a dit que le jury ne s’était pas encore prononcé quant à la nécessité de soumettre l’octroi de subventions monétaires à des conditions. D’un point de vue politique, il est parfois important d’y assortir des conditions. « Bien souvent, ces programmes reçoivent davantage de soutien lorsqu’ils ne donnent pas le sentiment aux votants que les pauvres reçoivent sans contrepartie », a-t-elle dit. Cependant, la question mérite d’être posée : laquelle de ces approches obtient les meilleurs résultats ? Les exemples sud-américains ont démontré que la conditionnalité conférait une valeur ajoutée à nombre de programmes. Ainsi, rattacher l’octroi de subventions à la fréquentation scolaire peut permettre de renforcer la position d’une femme dans un foyer où le père de l’enfant préfèrerait que ce dernier reste à la maison.

En Afrique, où les moyens gouvernementaux sont généralement réduits, la tendance est aux programmes non conditionnels. Une étude conduite au Malawi a révélé certains impacts négatifs inattendus de la conditionnalité. Une subvention assortie d’une obligation de fréquentation scolaire y a effectivement amélioré le taux de scolarisation chez les jeunes filles, mais celles qui abandonnaient l’école - et cessaient donc de recevoir ladite subvention - étaient davantage sujettes aux grossesses précoces que les jeunes filles ayant abandonné l’école, mais qui continuaient de percevoir une subvention assortie d’aucune condition.

Il n’existe pas de schéma directeur et chaque programme doit être conçu en accord avec les conditions socio-économiques locales, disent les experts. Le débat sur la conditionnalité est de plus en plus nuancé, a ajouté M. Hoddinott, car les décideurs ne cherchent plus tant à savoir si cette dernière est « juste » ou non, mais s’intéressent surtout à savoir si elle leur permettra d’atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés.


Corruption

En raison d’un certain scepticisme initial quant à l’efficacité et à la valeur des programmes de transferts monétaires, ces derniers ont été bien plus contrôlés que la plupart des autres programmes de développement, a dit M. Hoddinott. Toutes ces études ont été d’une aide inestimable pour renforcer et améliorer ces programmes. « Nous disposons désormais d’un ensemble solide de données sur les endroits où ils fonctionnent et ceux où leur succès est plus nuancé. »

Les programmes de transferts monétaires sont souvent décrits comme étant moins vulnérables à la corruption que ceux distribuant des denrées. « Mon impression générale, c’est que ce type de programmes est relativement épargné par la corruption. Dans les pays où la corruption est endémique, elle est également présente dans les transferts sociaux, bien sûr », a-t-il dit. On trouve notamment des exemples de bénéficiaires fantômes ou de subornation de fonctionnaires là où les subventions sont assorties de conditions. La corruption a parfois lieu à l’interface, là où l’argent passe de mains en mains. En Amérique latine, par exemple, des usuriers et des extorqueurs ont commencé à se présenter dans les dépôts où les gens se rendent pour percevoir leur argent. Les bénéficiaires du programme de transferts monétaires brésilien Bolsa Familia – le plus vaste du monde, qui touche 12 millions de familles (soit un quart de la population), assorti d’une obligation de scolarisation et de vaccination des enfants – peuvent désormais retirer leur argent dans les distributeurs automatiques de billets de tout le pays, une mesure qui a permis de réduire la corruption.

En Afrique du Sud, un procès est en cours impliquant Net1, la société de holding américaine qui gère les déboursements électroniques de l’allocation pour enfant à charge. Certains bénéficiaires ont été victimes d’entreprises se présentant comme des opérateurs légitimes de l’organisme de protection sociale sud-africain et qui faisaient déduire de l’argent de leurs transferts. Net1 est également sous le coup d’un recours collectif aux États-Unis pour avoir fourni des informations fallacieuses sur ces pratiques financières en Afrique du Sud.

pg/cb-xq/amz