Les réfugiés de la RDC et les limites des solutions durables

Faciliter le retour des réfugiés déplacés par le conflit dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC) fait partie des éléments clés des efforts de stabilisation de la région.

Selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), avec près de 365 000 citoyens congolais éparpillés dans différents pays de la région des Grands Lacs, parfois depuis bientôt vingt ans, la triade traditionnelle des « solutions durables » – à savoir le retour chez soi, l’intégration définitive dans le lieu d’accueil ou le déplacement vers un pays tiers – reste « hors de portée ».

Voici un aperçu des questions clés relatives à ce sujet.

Pourquoi ce regain d’intérêt pour un problème qui dure depuis si longtemps ?

En janvier 2014, les chefs des 11 États qui avaient signé en 2013 l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région ont adopté un plan d’action régional. Ce faisant, ils se sont engagés à travailler ensemble en vue de faciliter un rapatriement librement consenti, « sûr et digne ».

La défaite militaire en décembre 2013 de l’un des principaux acteurs armés de l’est de la RDC, le mouvement du M23, a fait naître l’espoir d’une amélioration significative de la sécurité dans les régions désertées par les réfugiés. Les éléments des Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un autre groupe armé majoritairement hutu actif dans les provinces du Kivu, à l’est du pays, sont par ailleurs en cours de désarmement.

Récemment, le gouvernement de la RDC a appelé les réfugiés à rentrer au pays.

Quelles sont les conditions de vie des réfugiés ?

Celles-ci varient selon le pays d’accueil. La différence est saisissante entre, par exemple, les sites ougandais et ceux du Rwanda visités par IRIN ce mois-ci.

L’Ouganda accueille 379 000 réfugiés et demandeurs d’asile (dont 170 000 viennent de RDC). Le pays ne dispose pas de camp en tant que tel, mais de vastes « installations de réfugiés », où les résidents reçoivent des semences, des outils et des parcelles d’un demi à un hectare pour cultiver des aliments pour leur propre subsistance et pour générer des revenus. (Trois ans après leur arrivée, la plupart des réfugiés ne recevaient plus de rations alimentaires et dépendaient de leur propre production pour survivre.)

Kyangwali, l’installation visitée par IRIN, a été établie dans les années 1960 et couvre 71 kilomètres carrés de terres très fertiles. Elle se divise en 22 villages distincts, hébergeant 39 400 réfugiés au total, dont seulement quelques milliers ne sont pas originaires de RDC. Quelque 15 620 citoyens congolais vivant à Kyangwali sont arrivés en 2013. Ils fuyaient les combats du M23 ou des ADF-Nalu.

Bien pus petit, le Rwanda manque d’espace pour offrir des terrains cultivables à ses 75 000 réfugiés (des Tutsis de RDC pour la plupart) et leurs sites sont bien plus densément peuplés. Il y est presque impossible de pratiquer une activité agricole ou de trouver un emploi et les programmes visant à améliorer les moyens de subsistance y sont rares. En fait, les activités sont très limitées dans les camps comme celui de Gihembe, où 14 700 réfugiés vivent côte à côte sur 40 000 mètres carrés au sommet d’une colline, à deux heures de route de Kigali, la capitale. Certaines familles vivent dans 12 mètres carrés. À cause d’une pénurie d’eau, les réfugiés reçoivent maintenant moins de la moitié des 20 litres recommandés par jour.

Le Rwanda offre un enseignement gratuit aux enfants réfugiés, mais seulement jusqu’à la troisième année de l’école secondaire. Les distributions alimentaires sont remplacées par des transferts d’argent directs.

Dans le camp tanzanien de Nyarugusu, qui accueille quelque 64 000 réfugiés congolais, la situation « continue à se détériorer en raison du manque de financement », selon une synthèse du HCR, qui attire notamment l’attention sur le mauvais état des infrastructures de santé et d’éducation.

Environ 30 pour cent des résidents de Nyarugusu n’ont pas d’abri adéquat ni de latrine familiale. Selon la synthèse du HCR, la dernière distribution de produits non alimentaires remonte à sept ans et le « nombre de violences sexuelles et sexistes est constamment demeuré élevé ces deux dernières années ».

Les réfugiés peuvent-ils rentrer chez eux ?

Lorsque cela est possible, le rapatriement librement consenti est généralement la « solution durable » privilégiée dans la plupart des situations. Le gouvernement congolais encourage publiquement les réfugiés de RDC à rentrer au pays et exhorte les Nations Unies à faciliter le processus, conformément aux accords tripartites signés avec les gouvernements des pays accueillant les réfugiés et le HCR.

Pour le HCR, les conditions sécuritaires dans l’est de la RDC ne sont pas propices à un retour sûr et digne des réfugiés et l’agence ne favorise ni n’organise des opérations de rapatriement de grande ampleur. Le M23 a peut-être perdu toutes ses capacités, mais des dizaines de groupes armés demeurent actifs dans le Nord et le Sud-Kivu et dans la province Orientale. Les désarmer constitue un défi de taille.

En l’absence de transport offert, de milliers de réfugiés récemment arrivés à Kyangwali sont rentrés en RDC sans aide, souvent en traversant le lac Albert. En mars 2014, 251 réfugiés se sont noyés lorsque leur embarcation surchargée a été prise dans une tempête au cours de la traversée.

Cet incident a poussé le HCR à se mettre à organiser des navettes de bus de Kyangwali vers la frontière congolaise pour transporter les 3 500 réfugiés qui ont dit vouloir rentrer en RDC. Mais le processus a été retardé en raison des vérifications préalables par les autorités congolaises des personnes souhaitant rentrer d’Ouganda. Les réfugiés attribuent ce retard au HCR, ce qui crée des tensions sur le site. On ignore ce qu’il va advenir de ces réfugiés auxquels les autorités congolaises n’autorisent pas l’entrée.

Quel est le sentiment des réfugiés par rapport à leur retour ?

Cela dépend grandement du secteur de la RDC qu’ils ont quitté et de l’époque de leur départ. Parmi ceux qui sont arrivés le plus récemment, comme ceux qui ont fui Beni pour l’Ouganda voisin, nombreux sont ceux qui ont résisté à leur transfert de la frontière vers Kyangwali et qui souhaitent rentrer chez eux dès que possible. Plus de 6 000 d’entre eux l’ont déjà fait.

Les réfugiés sont motivés à rentrer par le besoin de récolter et de vendre leurs cultures, notamment le cacao, et par la pression exercée par le mwami, le « roi » de Kamango.

Pour les réfugiés plus anciens, la situation est différente. Une étude récente a par exemple montré que sur les réfugiés congolais au Rwanda, arrivés pour la plupart à la fin des années 1990 après avoir survécu ou assisté à des violences extrêmes, « plus de 96 pour cent ne considèrent pas le rapatriement comme une option ».

Lorsqu’IRIN a visité Gihembe, les notables parmi les réfugiés, majoritairement tutsi, attribuaient ces réticences à l’insécurité, principalement, et plus précisément à la présence de membres de la milice Interahamwe, qui est responsable du génocide rwandais de 1994 et a massacré des Tutsis en RDC et à Mudende, un camp de réfugiés rwandais. De nombreux membres des Interahamwe font maintenant partie des FDLR, dont le récent engagement public à se désarmer a été accueilli avec beaucoup de scepticisme.

Les notables ont cité d’autres raisons de ne pas rentrer, comme l’absence totale de justice et de redevabilité pour les horribles crimes commis année après année dans l’est de la RDC, les conflits fonciers et l’hostilité montrée par d’autres communautés en raison de leur ethnicité (de nombreux Tutsis qui ont fui les massacres au Rwanda en 1959 ont été naturalisés en RDC, mais leur nationalité et leurs droits fonciers – ainsi que ceux de leurs descendants – continuent d’être une source majeure de dissensions.)

« Comment pouvons-nous rentrer dans un pays qui ne nous reconnaît pas comme ses citoyens ? » a demandé un ancien.

« Nous voulons tellement rentrer. La plupart d’entre nous savent où se trouvent leurs terres. Mais elles sont occupées par ceux qui nous ont chassés », a-t-il ajouté.

Au moins la moitié de ceux qui vivent maintenant à Gihembe sont soit nés là, soit arrivés très jeunes, souvent sans leurs parents. C’est pour eux un problème de plus.

« Mon père est décédé, ma mère est très vieille », a expliqué l’un des plus jeunes réfugiés. « Il ne va pas être facile pour moi de trouver d’où je viens. »

Selon un autre homme, les discours des autorités congolaises encourageant le retour des réfugiés ne sont « pas fondés sur la réalité. Je connais une famille qui est rentrée et certains [de ses membres] ont été tués. Quand ils disent que les gens peuvent rentrer chez eux, nous n’y croyons pas. »

Certains réfugiés ont rappelé que des centaines de milliers de civils de l’est de la RDC étaient déplacés à l’intérieur de leur propre pays en raison de l’insécurité et ont dit que tant que ceux-ci ne commençaient pas à rentrer chez eux, les réfugiés se trouvant en dehors de la RDC refuseraient eux aussi de le faire.

Les réfugiés peuvent-ils rester indéfiniment au même endroit ?

Parmi les « solutions durables » classiques, une autre consiste à intégrer complètement et de manière permanente les réfugiés dans le pays d’accueil, en leur accordant généralement la citoyenneté de ce pays. Cependant, en Ouganda, la Constitution ne prévoit pas la naturalisation des réfugiés autrement que par le mariage.

Pourtant, grâce à leurs parcelles, les réfugiés des sites ougandais développent souvent un haut degré d’autonomie économique. Bien que l’accès à la citoyenneté leur soit refusé, l’intégration locale est renforcée par l’offre d’infrastructures et de services sociaux que les réfugiés et les communautés d’accueil se partagent, ainsi que par les réseaux commerciaux.

Au Rwanda, les dispositions juridiques existent, mais aucune initiative n’a été prise pour naturaliser les réfugiés ou les intégrer davantage. Cela s’explique principalement par le manque de terres et d’opportunités d’emploi, par la hausse démographique et par le retour prochain de milliers de Rwandais vivant à l’étranger.

« Nous voulons tellement rentrer. La plupart d’entre nous savent où se trouvent leurs terres. Mais elles sont occupées par ceux qui nous ont chassés »

La Tanzanie a pendant des décennies été un hôte généreux pour les réfugiés et en accueille actuellement 66 000 provenant de RDC, dont la plupart ont fui leur pays en 1996. En 2010, une campagne de naturalisation a commencé pour 162 000 réfugiés burundais, mais le processus n’est pas encore terminé et il n’est pas prévu qu’il soit étendu aux ressortissants congolais.

Quid de la réinstallation ?

Jusque récemment, le transfert vers un pays tiers était une mesure essentiellement réservée aux réfugiés ayant des besoins particuliers en matière de protection, tels que les victimes de violences ou les enfants non accompagnés. Le nombre de personnes réinstallées était relativement peu élevé (en 2013, seulement un pour cent des 16,7 millions de réfugiés dans le monde avaient accès à la réinstallation).

Depuis 2012, le droit à la réinstallation au Rwanda a commencé à être envisagé pour des groupes, plutôt que pour des individus, dans le cadre des efforts régionaux visant à développer et accélérer le recours aux mesures de réinstallation en réponse à la crise des réfugiés de RDC.

Dans le cadre de ce programme pour 2012-2017, quelque 50 000 Congolais réfugiés dans la région des Grands Lacs pourraient être réinstallés, principalement aux États-Unis. Environ 10 000 candidats se trouvent actuellement au Rwanda. Un nombre suffisant pour fermer l’un des camps, à moins d’un nouvel afflux de réfugiés.

Et ensuite ?

Dans l’immédiat, seuls les nouveaux réfugiés sont susceptibles de rentrer en RDC, avec ou sans aide du HCR. L’intervention de hautes instances, comme peut-être l’envoyée spéciale des Nations Unies dans la région des Grands Lacs, Mary Robinson, pourrait permettre d’accélérer, voire dans certains cas de contourner les procédures de contrôle aux frontières qui freinent actuellement les retours.

Le HCR devrait conclure d’ici la mi-juillet une enquête exhaustive sur les intentions des réfugiés congolais hébergés dans des sites ougandais. Cette enquête et les études menées sur les conditions dans les lieux de retour souhaités guideront les futures décisions des pouvoirs publics.

Le programme étendu de réinstallation fera par ailleurs baisser de manière significative le nombre de réfugiés d’ici 2017.

Plus tard cette année, une réunion des ministres des États signataires de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région, organisée sous l’égide de la Conférence internationale de la région des Grands Lacs, devrait étudier l’adoption d’une approche régionale au problème des réfugiés congolais et envisager des options autres que les solutions durables classiques.

Les perspectives de coopération internationale fructueuse sont cependant confrontées à des obstacles de taille, tels que les relations toujours tendues entre la RDC et Kigali, dont les soldats ont participé à des échauffourées le long de la frontière qui sépare les deux pays à la mi-juin.

Un autre obstacle potentiel est apparu fin juin, lorsque le Rwanda a accusé le Département des opérations de maintien de la paix de bafouer les résolutions du Conseil de sécurité et les règles du comité des Nations Unies en transportant un chef des FDLR sur un vol intérieur opéré par la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RDC (MONUSCO) pour qu’il puisse assister à une réunion sur le désarmement à Rome. Dans une lettre adressée au Conseil de sécurité, le représentant permanent du Rwanda auprès des Nations Unies, Eugene-Richard Gasana, a menacé de se retirer de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région si le Département des opérations de maintien de la paix décidait de « poursuivre ces tentatives d’expurgation des génocidaires des FDLR ».

(Le 2 juillet, le chef de la MONUSCO, Martin Kobler, a tweeté : « nous avons transporté [le membre des] FDLR à l’intérieur du pays. Ils n’ont pas le droit de se rendre à l’étranger. Nous avons respecté les règles. »)

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