Pourquoi les accords de paix échouent dans la dernière ligne droite

James Bean

James Bean est doctorant à l’Ecole de recherche et d’ études sur l’Asie et le Pacifique, à l’Université nationale d’Australie. Il travaille également avec une organisation non gouvernementale (ONG) spécialisée dans la diplomatie privée et la médiation.

A l’approche du référendum sur l’accord de paix organisé en Colombie le 2 octobre, Juan Manuel Santos, président colombien et lauréat du prix Nobel, déclarait : « Je n’ai pas de plan B, car le plan B, c’est le retour à la guerre ». Les Colombiens ont finalement rejeté l’accord de paix long de 297 pages qui leur avait été présenté à peine 40 jours après sa signature. Pourquoi ?

Un conflit ne se résout pas avec  la signature d’un accord de paix – il se déplace.

Un accord de paix devrait transformer un engagement violent en engagement politique et, très souvent, cela se traduit par une participation des parties concernées à une vie politique chaotique. Parfois oubliée, souvent écartée, la transition est le talon d’Achille des négociations de paix.

La leçon à retenir des évènements en Colombie, après plus de 30 ans de négociations intermittentes entre le gouvernement et les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC), est que les processus de paix se heurtent trop souvent à des réalités politiques complexes après la signature d’un accord. Un autre processus organisé sur un autre continent aurait pu révéler les écueils à éviter.

Durant les dix années passées à travailler aux côtés des rebelles – pas aux côtés des FARC ou des acteurs du processus de paix colombien – j’ai découvert que les calculs politiques des groupes armés sont trop souvent les mêmes. Marginalisation, désaffection, méfiance, luttes intestines, arrogance et intransigeance absolue rassasient souvent leur appétit intellectuel pour l’engagement politique. On ne peut pas assez souligner l’aversion ressentie par les dirigeants rebelles à l’égard des personnes qui laissent entendre que la voie qu’ils ont tracée vers la victoire est entravée par les contraintes du monde réel. Les médiateurs, experts et conseillés qui participent aux négociations de paix doivent sans cesse ramener les groupes armés non étatiques à la réalité – ne pas le faire saperait le processus de paix. 

« Comme son homologue colombien, Rodrigo Duterte, l’actuel président des Philippines, devra ramasser les morceaux cassés »

Une fois l’accord de paix signé, les rebelles se retrouvent propulsés dans un monde politique soumis à des délais serrés et au jusqu’auboutisme, mais ils n’y sont pas préparés. De plus, et contrairement à leurs homologues du gouvernement, ils n’ont tout simplement pas les compétences nécessaires pour participer à des évènements spécifiques, tels que les scrutins, la vie du Parlement ou les campagnes électorales –il faut du temps pour les acquérir et les cultiver. L’acquisition de ces compétences politiques peut et doit intervenir avant la signature d’un accord de paix final – contrairement à ce qui s’est passé en Colombie et aux Philippines.

Aux Philippines

Le bouleversement en Colombie présente des parallèles avec la conclusion des négociations de paix entre le gouvernement philippin et le Front de libération islamique moro (MILF ou Moro Islamic Liberation Front). Après 15 ans de négociations, formelles et informelles, les deux camps ont signé un accord-cadre en 2012 et un accord de paix global en mars 2014. Mais, entre 2012 et 2015, le MILF a reporté la formation d’un parti politique ou de la structure d’un parti ainsi que la préparation des candidats aux élections sénatoriales, et n’a pas organisé de levée de fonds de campagne. Ils avaient pourtant accepté une forme d’autonomie très éloignée du statut d’Etat, ce qui veut dire qu’ils auraient dû prendre part à la vie politique nationale.

Le plan prévoyait que l’accord soit consacré par une loi qui transposerait dans le droit national la création de la région autonome de Mindanao et la formation d’un gouvernement de transition dirigé par le MILF. Comme en Colombie, les parties concernées ont refusé d’élaborer un plan B.

Aux Philippines, le passage de la loi a vite été mise en échec. En janvier 2015, une opération anti-terroriste bâclée s’est soldée par la mort de 44 policiers, 17 combattants du MILF et trois civils. L’incident a réveillé un parlement hostile qui a finalement refusé de donner au président alors en poste, Benigno Aquino, le pouvoir politique nécessaire pour faire passer la loi. Comme son homologue colombien, Rodrigo Duterte, l’actuel président des Philippines, devra ramasser les morceaux cassés.

La dernière ligne droite

L’accord de paix conclu par la Colombie et les FARC, et l’accord de paix conclu par les Philippines et le MILF figurent parmi les plus longs de l’histoire moderne. Et on ne peut pas dire que les deux processus aient été rédigés à la hâte. Il est donc un peu étonnant, voire surprenant, que les représentants politiques locaux vident les processus de leur substance au dernier moment.

Lors des négociations, les rebelles doivent être actifs sur le plan politique, mais en général, l’Etat considère que la participation politique dépend de l’accord de paix final. En 2012, quand le gouvernement philippin et le MILF ont signé l’accord-cadre – c’est également cette année-là que la Colombie et les FARC ont signé leur accord – il aurait dû être évident que les rebelles allaient arriver sur la scène politique nationale et qu’ils auraient donc besoin d’acquérir un poids politique. Ni les FARC ni le MILF ne pouvaient se contenter de s’en remettre aux bons offices de leur président pour guider le processus de paix, sans parler de la transition politique qui allait suivre. Dans les deux cas, les rebelles auraient dû savoir qu’ils auraient besoin d’une structure politique plus opérationnelle et plus solide pour entrer en contact avec leurs électeurs de manière légitime.

En Colombie, le résultat a été sans appel : une minorité de Colombiens – la moitié des 38 pour cent d’électeurs qui ont participé au scrutin (soit seulement 19 pour cent des inscrits) – a sapé ce qui semblait être une résolution durable de la guerre la plus longue qu’ait connu l’Amérique du Sud. La situation nous apprend deux choses : le gouvernement seul n’a pas réussi à convaincre ses électeurs et la version actuelle de l’accord de paix final n’est pas viable d’un point de vue politique. Le résultat aurait-il été différent si les rebelles avaient pu faire campagne pour le « Oui », s’ils l’avaient voulu, et s’ils en avaient eu les moyens ? Je suis intimement convaincu que le « Oui » aurait pu l’emporter et, dans ce cas, l’attribution du prix Nobel de la paix au président Santos aurait eu un peu plus de sens.

Les leçons à tirer

Afin de tirer les leçons des processus de paix signés par la Colombie avec les FARC, et par les Philippines avec le MILF, il faut d’abord comprendre qu’un camp (souvent les deux) n’est pas préparé pour le face à face avec son adversaire sur la scène politique, car il l’a seulement croisé sur le champ de bataille. 

« Nous devons mettre en lumière le coût du refus d’un accès plus précoce à la représentation et à la reconnaissance politiques pour les rebelles »

Ensuite, l’exposition au « monde extérieur », et le fait d’expliquer aux rebelles pourquoi une amnistie générale, le principe de justice par tous, l’inclusion et le respect des droits de l’homme sont tellement importants, absolument nécessaires.

Les diplomates et les « experts » jouent un rôle important : faire comprendre aux deux parties que leurs objectifs ne s’inscrivent pas dans un vide politique, mais qu’ils sont les pièces en mouvement  d’un système bien plus complexe (que cela leur plaise ou non). Quels que soient les termes acceptés par les deux camps, ils sont prêts à les défendre devant leurs électeurs avant que l’encre de l’accord de paix ne soit sèche.

Nous devons mettre en lumière le coût du refus d’un accès plus précoce à la représentation et à la reconnaissance politiques pour les rebelles. Les groupes armés tels que les FARC et le MILF devraient être encouragés à former des entités politiques et à contribuer aux négociations plutôt que de considérer la participation politique comme une concession. On refuse aux rebelles l’accès, car l’Etat ne veut pas les « reconnaitre ». La reconnaissance est en fin de compte une monnaie politique précieuse. Mais, ce faisant, on prive tout un chacun de la possibilité de résoudre le conflit. Dans le cas de la Colombie, les parties concernées risquent de plonger dans le gouffre.

Au lendemain du référendum, le président Santos a tout d’abord semblé réaffirmer la fin durable des hostilités dans le cadre du cessez-le-feu permanent. Mais il a ensuite changé de tactique, en déclarant que le cessez-le-feu prendrait fin le 31 octobre. Ce à quoi le chef des FARC, Rodrigo Londoño, a répondu sur Twitter, « Et après ça, la guerre continue ? (« And after that, the war continues? »). Le cessez-le-feu bilatéral a été prorogé jusqu’au 31 décembre, mais dans quel but ?

(PHOTO DE COUVERTURE : Des électeurs font la queue avant l’ouverture du scrutin sur l’accord de paix en Colombie à Necoclí, Antioquía. Erika Piñeros/IRIN)

 

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