Il y a dix mois, l’agenda 2030 des Nations Unies présentait une série d’objectifs de développement durable (ODD) ambitieux à atteindre d’ici 15 ans. Jusqu’à présent, 193 pays se sont engagés à « ne laisser personne pour compte » dans la lutte contre la pauvreté et pour le développement.
N’étaient-ce que de belles paroles, ou cet engagement obligera-t-il réellement les pays à améliorer le sort des 65 millions de réfugiés et de déplacés vivant sur leur territoire ?
À première vue, le pessimisme est de mise : la xénophobie et le nationalisme qui prédominent dans les discours politiques aux quatre coins du monde mettent en péril l’esprit universel de l’agenda et remettent même en doute la pertinence des Nations Unies elles-mêmes.
Du Brexit à l’accord entre l’Union européenne et la Turquie, en passant par le projet du Kenya de fermer Dadaab (son plus grand camp de réfugiés), les attentats extrémistes inspirés ou orchestrés par l’autoproclamé État islamique et la politique de repli sur soi et d’exclusion promue par le candidat républicain à l’élection présidentielle américaine Donald Trump, tout contribue à un climat qui favorise l’action individuelle des États afin de fermer la porte aux réfugiés et aux migrants plutôt que de répondre à leurs besoins.
Cela n’augure rien de bon pour ceux qui espèrent que la prochaine réunion de haut niveau des Nations Unies pour gérer les mouvements massifs des réfugiés et des migrants et le Sommet des dirigeants sur les réfugiés convoqué par le président américain Barack Obama donneront lieu à des engagements concrets en faveur d’un partage des responsabilités relatives à la question des réfugiés. Cela donne également peu d’espoir de voir les pays s’appuyer sur leurs objectifs de développement pour s’occuper en priorité des plus vulnérables.
Quelles sont les promesses ?
Le dernier projet de déclaration pour la réunion de haut niveau des Nations, qui devrait être signé par les dirigeants à New York en septembre, fait de multiples références à l’agenda 2030.
« Évidemment, les belles paroles n’engagent à rien » — Peter Sutherland, représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations
Selon cette déclaration, l’agenda reconnaît les migrants comme étant des « agents de changement et des catalyseurs de développement dans leurs pays d’origine, de transit et de destination ». Il cherche à répondre en priorité aux besoins des plus vulnérables, appelle à faciliter une migration et une mobilité sans danger et reconnaît explicitement « les besoins des réfugiés, des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et des migrants ».
Les objectifs de l’agenda 2030 s’attaquent à des questions qui touchent particulièrement les réfugiés et les migrants, comme « l’éducation, les conditions de travail, le trafic d’êtres humains, l’exploitation des enfants, l’accès au droit et le développement de l’autonomie et de la résilience ».
« Réunis aujourd’hui, un an après notre adoption de l’agenda 2030 », précise le projet de déclaration avec beaucoup d’optimisme, « nous nous engageons à réaliser l’ensemble de son potentiel en faveur des réfugiés et des migrants ».
Quelle est la réalité ?
Lors d’une récente table ronde à l’Institut international pour la paix à New York, où les intervenants ont tenté de faire le lien entre l’agenda 2030 et le sommet des Nations Unies sur les réfugiés, leurs appels répétés à contrer les discours xénophobes envers les réfugiés et les migrants avaient un ton désespéré.
Peter Sutherland, représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour les migrations, a averti que le discours politique omniprésent et de plus en plus dominant attisait la xénophobie et le racisme et « engendrait le même genre de nationalisme extrême que beaucoup d’entre nous espérions avoir laissé derrière nous il y a 40 ou 50 ans ». L’optimisme ressenti par beaucoup lors de l’intégration de la question des migrations aux objectifs de développement durable s’est dissipé, a-t-il remarqué.
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Outre la volonté de « ne laisser personne pour compte » de l’agenda 2030, qui appelle à répondre en priorité aux besoins des plus vulnérables, l’objectif numéro 10 (réduire les inégalités dans les pays et d’un pays à l’autre) promeut spécifiquement de favoriser « la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable, notamment par la mise en œuvre de politiques de migration planifiées et bien gérées » (cible 7).
Mais, comme l’a dit M. Sutherland, « [é]videmment, les belles paroles n’engagent à rien. » Plutôt que d’adhérer à l’esprit du plan mondial d’action pour le développement, les dirigeants politiques nourrissent « une croyance erronée selon laquelle la sauvegarde de la souveraineté passe par l’action unilatérale. »
« Ils ont refusé d’agir de manière collective à l’échelle régionale et internationale », a-t-il dit.
Quid des PDIP ?
Autre point négatif source de tensions lors de la table ronde : les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDIP) ne seront pas prises en compte dans le programme du sommet sur les réfugiés. Des États membres ont demandé de ne pas les inclure sous prétexte qu’il s’agissait d’une « question de souveraineté nationale », a dit Karen AbuZayd, conseillère spéciale des Nations Unies pour le sommet. Il semble que les États aient raté une bonne occasion de s’engager à prendre leurs responsabilités envers les personnes déplacées sur leur propre territoire et dans les autres pays.
Sur les 65 millions de personnes déplacées, plus de 45 millions sont des PDIP, a précisé Josephine Liebl, conseillère pour les politiques d’Oxfam. « Nous estimons que le fait de ne traiter que la question des réfugiés et de ne pas s’intéresser aux PDIP est une énorme lacune pour le sommet », a-t-elle dit à IRIN. « Dans nos programmes, nous avons observé que les PDIP bénéficient de très peu de protection et d’assistance. » Cela, a-t-elle précisé, s’explique en partie par le fait que leurs déplacements peuvent être moins visibles, car ces personnes ne traversent pas de frontières. Les PDIP sont par ailleurs souvent prises dans les conflits politiques alimentés par les États membres eux-mêmes.
Bonne nouvelle
Sur une note plus positive, l’agenda 2030 tente de résoudre nombre des causes sous-jacentes qui conduisent les populations à fuir de chez elles, comme la pauvreté, les catastrophes dues au changement climatique et les conflits. Selon Paul O’Brien, vice-président des politiques et campagnes d’Oxfam Amérique, ce programme large et ambitieux a plus de chances que son prédécesseur, les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), de résoudre les problèmes facteurs de migration.
D’après M. O’Brien, trois groupes de pression ont pris le dessus dans l’élaboration du programme : ceux qui voulaient mener les OMD à leur terme, les États-nations appelant à plus de croissance économique pour favoriser le développement et ceux qui mettaient en avant des solutions aux problèmes mondiaux comme le changement climatique et les inégalités structurelles. Selon lui, cela a produit un agenda bien plus à même de résoudre les causes sous-jacentes des déplacements massifs de populations.
L’agenda 2030 a par ailleurs une portée universelle. « Il contraint les pays accueillant des réfugiés et des migrants à respecter leurs engagements en matière d’éducation, de santé, d’emploi et de tout autre aspect couvert par ses 169 cibles », a dit M. O’Brien. Cela, a-t-il ajouté, « ouvre la voie à la redevabilité ». « Rien dans les objectifs de développement durable ne dit que ces engagements ne s’appliquent qu’aux propres citoyens des pays membres. »
Christine Matthews, directrice adjointe du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) à New York, a dit aux participants à la table-ronde que l’exigence de l’agenda 2030 de « ne laisser personne pour compte » était une occasion historique de resserrer les liens entre les domaines de l’humanitaire et du développement et, pour les pays, d’intégrer le renforcement de la résilience et de l’autonomie des personnes déplacées à leurs propres cadres de développement nationaux et locaux. L’application des objectifs 1 (éliminer l’extrême pauvreté), 10 (réduire les inégalités) et 16 (promouvoir la paix, la justice et des institutions efficaces) éviteront notamment aux populations de devoir fuir de chez elles, a-t-elle dit.
Certains progrès ont été observés à cet égard. Jessica Espey, directrice associée du Réseau des solutions pour le développement durable des Nations Unies, a cité le Nigeria comme exemple de pays cherchant à résoudre les conflits en « ne laissant personne pour compte ». Similairement, les besoins des réfugiés syriens sont un élément essentiel du nouveau programme de développement de la Jordanie.
La Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds soutiennent eux aussi ce système dans le cadre duquel la Jordanie offre des emplois, une aide à la création d’entreprises et des formations aux réfugiés syriens en échange d’avantages commerciaux. Si l’intention première est peut-être de dissuader les Syriens de se rendre en Europe, c’est également le signe que l’accent est davantage mis — au sein des Nations Unies comme en dehors — sur des démarches orientées sur le développement pour résoudre la crise des réfugiés.
Redevabilité politique
Nombreux sont ceux qui voient l’inclusion de l’objectif 16 (promouvoir la paix, la justice et des institutions efficaces) comme un élément très positif pour résoudre l’une des principales causes de déplacements de masse : le conflit. « Lors des négociations en vue des ODD, de nombreux États membres ne voulaient pas prendre en compte les questions d’aide humanitaire, de paix et de conflit », a dit Mme Espey. « Ils considéraient que ces sujets étaient du ressort du Conseil de sécurité. »
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« Le problème, c’est que les ODD ne traitent pas d’un certain nombre de problèmes urgents liés à l’instabilité et au conflit », tels que la question des réfugiés et des personnes déplacées. « Au final, l’objectif 16 est la solution s’apparentant le plus à un compromis. » Outre les sensibilités politiques, Mme Espey a fait remarquer que le conflit et la migration présentaient une difficulté particulièrement épineuse et colossale pour un agenda du développement déjà surchargé et ambitieux. « Ajouter la gouvernance au programme serait revenu à avoir les yeux plus grands que le ventre », a-t-elle dit.
Néanmoins, l’objectif 16 est vu comme un important « élément de substitution politique pour ces crises », pour reprendre ses mots, et, a-t-elle convenu, pour renforcer le lien entre humanitaire et développement. « L’objectif garantit que les problèmes de conflit et de migration soient pris en compte dans les priorités nationales. Et l’exigence de “ne laisser personne pour compte” est un levier pour atteindre cet objectif. »
Dernier point positif : l’inclusion d’indicateurs ventilés par sexe, race et âge, entre autres, pour qu’aucune personne vulnérable ne soit laissée de côté, comme cela a été le cas avec les OMD. Le « statut migratoire » fait partie des catégories prises en compte dans les indicateurs des ODD, a souligné Casey Dunning, analyste politique au Centre for Global Development. Tant que les réfugiés et autres personnes déplacées ne seront pas identifiés et recensés, ils n’auront accès à aucun service.
Selon Mme Dunning, cependant, l’intérêt de collecter des informations ventilées aussi détaillées n’est pas encore d’actualité. Les pays sont non seulement résolus, d’après elle, à se replier sur eux-mêmes et à ériger des barrières, mais ils sont en outre davantage concentrés sur leur propre croissance économique que sur la volonté de ne laisser personne pour compte.
(Photo de couverture : Des réfugiés burundais attendant sur la plage à Kagunga (Tanzanie). (Bill Marwa/OXFAM)
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