À l'occasion de l'ouverture d'une conférence rassemblant des représentants des gouvernements afghan, iranien et pakistanais et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et ayant pour objectif de discuter de la nouvelle stratégie pour gérer la situation de réfugiés la plus ancienne au monde, les organisations non gouvernementales (ONG) qui ouvrent en Afghanistan ont soulevé une multitude de questions au sujet de la nouvelle approche.
Dans le document de la stratégie, intitulé Solutions Strategy for Afghan Refugees, to support Voluntary Repatriation, Sustainable Reintegration and Assistance to Host Countries [stratégie de solutions visant à appuyer le rapatriement volontaire, la réintégration durable et l'assistance aux pays hôtes], les gouvernements afghan, iranien et pakistanais s'entendent sur la voie à suivre pour gérer les 2,7 millions d'Afghans enregistrés comme réfugiés en Iran et au Pakistan ; les quelque 2,4-3,4 millions d'Afghans qui vivent illégalement dans les deux pays ; et les près de 6 millions d'Afghans - un quart de la population - qui sont rentrés d'exil et vivent dans des conditions très difficiles.
Lors de la conférence, qui a eu lieu à Genève les 2-3 mai, les parties prenantes internationales - les bailleurs de fonds, les organisations internationales, les organisations d'aide humanitaire, etc. - étaient invitées à apporter leur soutien à la nouvelle approche, dont le coût est estimé à près de 2 milliards de dollars. La stratégie vise à améliorer les conditions de vie dans les communautés d'origine en Afghanistan afin d'encourager les personnes déplacées à rentrer chez elles ; à soutenir les communautés iraniennes et pakistanaises qui accueillent des réfugiés afghans ; et à offrir des formations aux Afghans en exil afin de faciliter leur réintégration à leur retour au pays.
La stratégie prévoit notamment l'amélioration des conditions de vie dans 48 régions afghanes qui accueillent un grand nombre de rapatriés. Cette amélioration passe par la création de « villages modèles » grâce à un développement coordonné au niveau communautaire, et notamment par la construction d'écoles, de cliniques et de canalisations d'eau, la fourniture de terres et d'abris et la création de moyens de subsistance. L'objectif est d'améliorer la qualité de vie des rapatriés afin qu'elle atteigne le même niveau que celle de la population locale et de créer un environnement qui leur donne envie de retourner dans leur région d'origine.
Or, certaines préoccupations persistent concernant la mise en ouvre de la stratégie. Voici quelques éléments clés qui méritent d'être débattus et clarifiés :
Le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ?
Depuis plusieurs dizaines d'années, l'Iran et le Pakistan accueillent des réfugiés afghans et insistent sur le fait qu'ils ne pourront pas continuer indéfiniment à supporter le fardeau d'une crise massive de réfugiés. Mais le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ?
« À cause de la détérioration des conditions de sécurité, les efforts de réintégration des dix dernières années n'ont pas donné de résultats tangibles pour les réfugiés de retour au pays », indique un document de travail rédigé par des ONG qui travaillent en Afghanistan. « Le rapatriement n'est peut-être pas la panacée que plusieurs espéraient au départ. »
L'insécurité persistante a entraîné le déplacement interne de près d'un demi-million d'Afghans. Certaines personnes déplacées ont dit qu'elles ne voulaient pas retourner dans leur région d'origine même si les conditions sécuritaires s'étaient améliorées, car elles n'y ont accès à aucun service gouvernemental ni d'opportunité d'emploi. De nombreux réfugiés rentrés au pays ont décidé de migrer vers la ville ou de retourner au Pakistan ou en Iran parce qu'ils ne trouvaient pas d'emploi. Et au milieu de tout cela, les forces de sécurité internationales réduisent leur présence militaire dans le cadre d'une période de transition qui pourrait bien provoquer le retour à une guerre civile totale.
Selon l'International Crisis Group (ICG), le retour au pays d'un grand nombre de réfugiés pourrait, dans ces conditions, être un facteur de déstabilisation.
La stratégie indique par ailleurs que « les conditions en Afghanistan sont trop mauvaises pour supporter un rapatriement continu à grande échelle ». Or, elle cite à plusieurs occasions le rapatriement volontaire comme étant la meilleure solution.
« L'Afghanistan traverse une période de transition importante qui est caractérisée par l'incertitude », a dit António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à l'occasion de l'ouverture de la conférence, le 2 mai. « Les réfugiés afghans ont montré qu'ils votent avec leurs pieds quand les conditions sont propices à leur retour. Nous avons la responsabilité collective de supporter et de faciliter leurs aspirations légitimes. »
Le HCR indique toutefois que la stratégie n'a pas pour but de faire revenir les Afghans en masse. Il estime que le nombre de retours atteindra environ 120 000 en 2012, contre 68 000 l'an dernier, ce qui est encore bien en deçà des chiffres de la première moitié de la dernière décennie.
Selon l'Agence de coordination de l'aide à l'Afghanistan (Agency Coordinating Body for Afghan Relief, ACBAR), un regroupement d'ONG nationales et internationales, la plupart des réfugiés afghans attendent de voir ce qui se passera pendant la période de transition.
Les données de référence disponibles sont-elles suffisantes ?
La stratégie indique que le gouvernement iranien et le HCR établiront le profil des réfugiés afghans afin de permettre l'établissement en Afghanistan de villages modèles où ils pourront s'installer. Les ONG estiment cependant que cette recherche aurait dû être faite avant de mettre en ouvre une stratégie fondée sur une « hypothèse coûteuse ».
Les ONG croient par ailleurs qu'il est nécessaire d'obtenir plus de données et de consulter davantage la population des réfugiés afin d'évaluer s'ils veulent vraiment rentrer chez eux ; s'ils souhaitent retourner dans leur région d'origine ; et ce dont ils ont besoin pour être totalement réintégrés. Les solutions pourraient ainsi être élaborées depuis la perspective de l'utilisateur et non du concepteur, pour reprendre les mots du directeur de l'ACBAR, Wael Ibrahim.
« Dans un monde idéal, cela aurait dû être fait avant, mais nous avons vu que les trois gouvernements avaient la volonté politique et souhaitaient en discuter maintenant », a reconnu Suzanne Murray-Jones, une conseillère chevronnée du HCR qui a travaillé à l'élaboration de la stratégie. « On dit qu'il faut battre le fer pendant qu'il est chaud. Ils étaient prêts à collaborer, alors nous avons joué le rôle de catalyseur. » Elle a par ailleurs ajouté que la loi oblige les réfugiés à retourner dans leur région d'origine et qu'on connaît ces régions à cause du profilage détaillé des réfugiés qui est fait au Pakistan et en Iran.
« Ce n'est pas la panacée. Nous sommes simplement d'avis qu'un nouveau paradigme est nécessaire. [La réintégration des réfugiés] n'a pas fonctionné pendant les dix dernières années. Il faut réévaluer et améliorer notre approche... Et si celle-ci fonctionne dans les 2-3 prochaines années, nous pourrons alors l'employer dans d'autres régions. »
Selon certains travailleurs humanitaires toutefois, il s'agit là d'un exemple de politique élaborée à l'envers.
La plupart des réfugiés restants vivent en ville et/ou sont nés en exil. Pourquoi la stratégie met-elle l'accent sur les régions d'origine ?
Quelque 125 000 Afghans naissent chaque année au Pakistan et en Iran. En Iran, 97 pour cent des réfugiés afghans vivent dans les zones urbaines.
« La stratégie est fondée sur l'idée que les réfugiés afghans devraient retourner dans leur région d'origine », a dit Dan Tyler, conseiller en matière de protection et de plaidoyer auprès du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC) dans la capitale afghane, Kaboul. « Or, toutes les données disponibles montrent que les gens qui vivent en exil depuis plusieurs générations ont beaucoup de difficulté à réintégrer leur communauté d'origine. »
Le profil des réfugiés afghans qui vivent au Pakistan et en Iran aujourd'hui est différent de celui des nombreux autres qui sont rentrés au pays entre 2002 et 2005. Ainsi, il est fort probable que ceux qui ont choisi de ne pas rentrer à cette époque, même lorsque le pays était plus sûr, entretiennent moins de liens institutionnels, familiaux et sociaux avec l'Afghanistan et ne possèdent pas de terre ou de foyer. « Nombre d'entre eux ne voient pas l'intérêt de retourner dans leur communauté rurale d'origine, qu'il y ait ou non des opportunités d'emploi », a dit M. Tyler à IRIN. « Certains n'y ont même jamais vécu. »
« Nous ne parlons pas des gens qui vont rentrer chez eux. Nous parlons de ceux qui sont déjà rentrés », a dit Mme Murray-Jones. « Nous essayons de leur venir en aide et de soutenir les villages dont les mécanismes d'adaptation sont déjà soumis à de fortes pressions. »
Par ailleurs, a-t-elle ajouté, les autorités [afghanes] n'autorisent pas le HCR à venir en aide aux Afghans déplacés qui vivent dans des établissements urbains informels, sauf pour leur fournir un abri temporaire et certains articles courants, parce que « le gouvernement ne veut pas qu'ils restent là. »
D'après M. Tyler toutefois, davantage d'efforts doivent être faits pour repenser l'aménagement urbain.
« L'exode rural est un important mécanisme d'adaptation pour une population... Ce n'est pas un phénomène contre lequel on doit lutter : il faut plutôt chercher à y faire face le mieux possible. »
Les retours seront-ils vraiment volontaires ?
Les ONG craignent également que la stratégie ne donne aux gouvernements iranien et pakistanais « le feu vert pour... poursuivre agressivement leurs efforts de rapatriement », indique le document de travail rédigé par les ONG.
Les autorités pakistanaises ont signalé qu'elles ne prolongeraient pas la durée de validité des cartes de séjour des réfugiés afghans, qui expirent à la fin 2012. L'Iran et le Pakistan ont déjà procédé à des déportations d'Afghans sans papiers par le passé.
« Faut-il voir une coïncidence dans le fait que cela arrive juste avant la conférence ? », s'interroge M. Ibrahim, de l'ACBAR. « Sont-ils en train d'essayer de prouver qu'ils n'ont plus les moyens de les héberger sur leur territoire ? »
D'après Mme Murray-Jones toutefois, Islamabad avait déjà annoncé que la durée de validité des cartes de séjour ne serait pas prolongée au-delà de 2012. Elle a ajouté qu'elle espérait que la conférence contribuerait à aller chercher le soutien politique nécessaire pour préserver l'espace d'asile des réfugiés dans les pays voisins.
La stratégie a-t-elle des visées politiques ?
« La capacité des réfugiés à rentrer chez eux dans la sécurité et la dignité et à devenir, à leur retour, des citoyens productifs au sein de leur communauté est également cruciale pour assurer la stabilité et le progrès de l'Afghanistan », a dit M. Guterres au début de la conférence, selon Reuters.
Le document de stratégie élaboré conjointement par les trois gouvernements et le HCR mentionne également que l'amélioration de la qualité de vie des rapatriés est cruciale pour assurer la « stabilité et la sécurité » de l'Afghanistan - un vocabulaire qui crée un malaise chez certaines personnes.
« Le moment choisi pour développer cette stratégie fait partie de la rhétorique de la transition », a dit M. Tyler.
Dans le cadre du processus de transition, les forces internationales ont soutenu que le gouvernement afghan était de mieux en mieux à même de prendre soin de lui-même. Le Pakistan et l'Iran peuvent maintenant se servir de cet argument pour exiger qu'il agisse sur la question des réfugiés.
« Si [la stratégie] a suscité beaucoup de réactions, c'est à cause des considérations politiques plus larges qui entourent le moment choisi pour développer la stratégie et les messages potentiels qu'elle envoie », a dit M. Tyler.
Mme Murray-Jones estime quant à elle que l'objectif est de collaborer avec les deux pays afin de préserver un espace pour les réfugiés. « Nous espérons que la situation ne dégénérera pas en 2014/15. Nous ne voulons pas que les frontières ferment, et cela pourrait très bien arriver. »
Pourquoi ne pas consacrer plus d'efforts à la recherche de solutions alternatives au Pakistan et en Iran ?
Les responsables du HCR admettent que la stratégie n'examine en détail aucune solution alternative durable comme la légalisation de l'immigration et la naturalisation. Comme l'indique Mme Murray-Jones, ils ont senti qu'« un tiens va[lait] mieux que deux tu l'auras ».
« Cette stratégie n'est certainement pas complète, mais c'est le mieux que nous avons pu obtenir de la part des trois gouvernements qui se sont assis à la même table [pour la première fois]. C'est un consensus. Nous aurions aimé [inclure la migration économique dans la stratégie], mais nous avons préféré obtenir un consensus entre les trois gouvernements et nous servir ensuite de ce consensus comme point de départ pour aller de l'avant. »
Dans une stratégie élaborée en 2010 pour intervenir sur la question des réfugiés afghans, le gouvernement pakistanais évoquait la régularisation de la situation des Afghans qui vivent au Pakistan comme une solution potentielle à long terme. Si Islamabad est revenu sur sa position depuis, des observateurs ont cependant indiqué que l'Iran et le Pakistan avaient reconnu avoir besoin de travailleurs.
Est-ce la meilleure façon de dépenser tout cet argent dans la conjoncture économique ?
Le coût de l'ensemble de la stratégie - incluant les projets en Iran, au Pakistan et en Afghanistan - est estimé à environ 2 milliards de dollars, dont 863 millions seront consacrés à la composante afghane.
La stratégie prévoit l'attribution de « quantités disproportionnées de ressources à un échantillon statistiquement restreint de la population par l'intermédiaire d'un mécanisme alternatif hors budget qui n'est pas pris en charge par le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan », indique le document rédigé par l'ACBAR, ce qui « jette un doute sur la viabilité de toute intervention ».
Mme Murray-Jones a cependant précisé que les 863 millions reflétaient les besoins de 3,7 millions de rapatriés dans 19 provinces, selon le calcul effectué par le ministère des Réfugiés et du Rapatriement en consultation avec d'autres ministères et des agences des Nations Unies. C'était simplement un « exercice d'arithmétique pour nous permettre de saisir l'énormité de la chose ». Elle a ajouté que la majeure partie de l'argent serait dépensée dans le cadre de programmes de développement, notamment les programmes de priorité nationale (National Priority Programmes, NPP).
Le projet conjoint du HCR et du PNUD, qui vise le développement de 48 villages modèles et l'amélioration des conditions de vie de quelque 600 000 personnes, coûtera 180 millions de dollars et sera financé par des fonds du HCR et du PNUD déjà disponibles, a ajouté Mme Murray-Jones.
« C'est 180 millions de dollars pour 48 sites, ce qui correspond à 3,75 millions de dollars par site. Un site compte en moyenne 12 000 personnes. C'est beaucoup d'argent pour une humanitaire comme moi. Mais des collègues du PNUD m'ont dit que ça ne représentait pas grand-chose dans le domaine de l'aide au développement. Nous essayons de combler les lacunes. » Elle a ajouté qu'elle espérait que l'argent dépensé pour mettre en ouvre cette approche coordonnée serait plus rentable.
Une proposition antérieure, qui prévoyait la création d'un nouveau Fonds d'affectation spéciale multidonateurs, a été abandonnée en raison de son impopularité, a dit Mme Murray-Jones.
Pourquoi ne pas utiliser les programmes gouvernementaux déjà existants ?
Les programmes gouvernementaux tels que les programmes de solidarité nationale (National Solidarity Programme, NSP), l'ensemble de services de santé essentiels (Basic Package of Health Services, BPHS) et les NPP offrent déjà un cadre pour le développement du pays, selon les détracteurs.
« L'adoption d'une nouvelle stratégie qui prendra le dessus sur la stratégie nationale est contre-productive et dangereuse. Il risque d'y avoir de graves incohérences », indique le document rédigé par les ONG.
En décembre, le représentant du HCR en Afghanistan, Peter Nicolaus, a dit que l'approche de la réintégration des réfugiés du HCR était « la plus grande erreur jamais faite par le HCR. Nous pensions que si nous donnions de l'assistance humanitaire, le développement économique suivrait. »
Les responsables du HCR ont dit qu'ils avaient pris conscience que les systèmes existants ne fonctionnaient pas.
M. Ibrahim y voit une raison de plus pour travailler encore plus fort pour les faire fonctionner, « plutôt que de créer un système alternatif. Ce n'est pas viable et ça exige des dépenses exorbitantes ».
Le HCR a cependant indiqué avoir identifié 13 NPP qu'il considère comme pertinents pour les rapatriés. Le vice-président Mohammad Qasim Fahim travaille actuellement de concert avec les ministères concernés pour prioriser les rapatriés dans le cadre de ces programmes.
Mme Murray-Jones a dit qu'il fallait continuer d'accorder une attention particulière aux rapatriés même si certains programmes nationaux leur viennent aussi en aide.
« Lorsqu'un groupe est trop intégré, il devient invisible. Les rapatriés comptent pour 25 pour cent de la population de l'Afghanistan : ils ne devraient pas être invisibles. »
Des observateurs ont déploré la lenteur du gouvernement à agir, qui est par ailleurs accentuée par la corruption et le népotisme. Le HCR, le PNUD et leurs partenaires iront donc de l'avant et construiront des écoles et des cliniques en collaboration avec les ministères concernés, qui fourniront les enseignants et les médecins dont ils ont besoin.
Les rapatriés forment-ils vraiment la population la plus vulnérable en Afghanistan ?
Même si les réfugiés rentrent chez eux dotés des nouvelles compétences qu'ils ont apprises à l'étranger, l'environnement dans lequel ils retournent ne leur permet pas de les utiliser. Selon une étude réalisée récemment par le HCR, 60 pour cent des rapatriés vivent dans des conditions pires que celles des populations locales.
Or, avec l'augmentation exponentielle des déplacements internes en 2011 - qui risque par ailleurs de s'aggraver en 2012 -, certaines personnes se demandent si les rapatriés devraient être au centre des préoccupations. Alors que certains sont soulagés de voir que des moyens sont mis en ouvre pour trouver des solutions à plus long terme pour cette population, d'autres s'inquiètent que des crises humanitaires prolongées ne reçoivent pas l'attention qu'elles méritent.
Il n'existe aucune statistique permettant une évaluation comparative de la vulnérabilité des différents groupes en Afghanistan. Par ailleurs, il est difficile d'assurer un suivi, car plusieurs rapatriés deviennent aussi des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDIP).
Si le HCR a fait pression en faveur de l'adoption de la stratégie, l'organisation a également continué de travailler sur la question des PDIP. Elle a ainsi conclu, en mars, ce qu'elle considère comme un accord historique avec le gouvernement afghan. Celui-ci s'est en effet engagé à élaborer une politique nationale concernant la gestion des PDIP.
Selon Mme Murray-Jones toutefois, les rapatriés forment près du quart de la population et le segment de la population qu'il faut prioriser est donc particulièrement important.
« Ces gens ne devraient pas être oubliés. »
ha/eo/oa-gd/amz
Dans le document de la stratégie, intitulé Solutions Strategy for Afghan Refugees, to support Voluntary Repatriation, Sustainable Reintegration and Assistance to Host Countries [stratégie de solutions visant à appuyer le rapatriement volontaire, la réintégration durable et l'assistance aux pays hôtes], les gouvernements afghan, iranien et pakistanais s'entendent sur la voie à suivre pour gérer les 2,7 millions d'Afghans enregistrés comme réfugiés en Iran et au Pakistan ; les quelque 2,4-3,4 millions d'Afghans qui vivent illégalement dans les deux pays ; et les près de 6 millions d'Afghans - un quart de la population - qui sont rentrés d'exil et vivent dans des conditions très difficiles.
Lors de la conférence, qui a eu lieu à Genève les 2-3 mai, les parties prenantes internationales - les bailleurs de fonds, les organisations internationales, les organisations d'aide humanitaire, etc. - étaient invitées à apporter leur soutien à la nouvelle approche, dont le coût est estimé à près de 2 milliards de dollars. La stratégie vise à améliorer les conditions de vie dans les communautés d'origine en Afghanistan afin d'encourager les personnes déplacées à rentrer chez elles ; à soutenir les communautés iraniennes et pakistanaises qui accueillent des réfugiés afghans ; et à offrir des formations aux Afghans en exil afin de faciliter leur réintégration à leur retour au pays.
La stratégie prévoit notamment l'amélioration des conditions de vie dans 48 régions afghanes qui accueillent un grand nombre de rapatriés. Cette amélioration passe par la création de « villages modèles » grâce à un développement coordonné au niveau communautaire, et notamment par la construction d'écoles, de cliniques et de canalisations d'eau, la fourniture de terres et d'abris et la création de moyens de subsistance. L'objectif est d'améliorer la qualité de vie des rapatriés afin qu'elle atteigne le même niveau que celle de la population locale et de créer un environnement qui leur donne envie de retourner dans leur région d'origine.
Or, certaines préoccupations persistent concernant la mise en ouvre de la stratégie. Voici quelques éléments clés qui méritent d'être débattus et clarifiés :
Le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ?
Depuis plusieurs dizaines d'années, l'Iran et le Pakistan accueillent des réfugiés afghans et insistent sur le fait qu'ils ne pourront pas continuer indéfiniment à supporter le fardeau d'une crise massive de réfugiés. Mais le moment est-il bien choisi pour encourager le retour des réfugiés en Afghanistan ?
« À cause de la détérioration des conditions de sécurité, les efforts de réintégration des dix dernières années n'ont pas donné de résultats tangibles pour les réfugiés de retour au pays », indique un document de travail rédigé par des ONG qui travaillent en Afghanistan. « Le rapatriement n'est peut-être pas la panacée que plusieurs espéraient au départ. »
L'insécurité persistante a entraîné le déplacement interne de près d'un demi-million d'Afghans. Certaines personnes déplacées ont dit qu'elles ne voulaient pas retourner dans leur région d'origine même si les conditions sécuritaires s'étaient améliorées, car elles n'y ont accès à aucun service gouvernemental ni d'opportunité d'emploi. De nombreux réfugiés rentrés au pays ont décidé de migrer vers la ville ou de retourner au Pakistan ou en Iran parce qu'ils ne trouvaient pas d'emploi. Et au milieu de tout cela, les forces de sécurité internationales réduisent leur présence militaire dans le cadre d'une période de transition qui pourrait bien provoquer le retour à une guerre civile totale.
Selon l'International Crisis Group (ICG), le retour au pays d'un grand nombre de réfugiés pourrait, dans ces conditions, être un facteur de déstabilisation.
La stratégie indique par ailleurs que « les conditions en Afghanistan sont trop mauvaises pour supporter un rapatriement continu à grande échelle ». Or, elle cite à plusieurs occasions le rapatriement volontaire comme étant la meilleure solution.
« L'Afghanistan traverse une période de transition importante qui est caractérisée par l'incertitude », a dit António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à l'occasion de l'ouverture de la conférence, le 2 mai. « Les réfugiés afghans ont montré qu'ils votent avec leurs pieds quand les conditions sont propices à leur retour. Nous avons la responsabilité collective de supporter et de faciliter leurs aspirations légitimes. »
Le HCR indique toutefois que la stratégie n'a pas pour but de faire revenir les Afghans en masse. Il estime que le nombre de retours atteindra environ 120 000 en 2012, contre 68 000 l'an dernier, ce qui est encore bien en deçà des chiffres de la première moitié de la dernière décennie.
Selon l'Agence de coordination de l'aide à l'Afghanistan (Agency Coordinating Body for Afghan Relief, ACBAR), un regroupement d'ONG nationales et internationales, la plupart des réfugiés afghans attendent de voir ce qui se passera pendant la période de transition.
Les données de référence disponibles sont-elles suffisantes ?
La stratégie indique que le gouvernement iranien et le HCR établiront le profil des réfugiés afghans afin de permettre l'établissement en Afghanistan de villages modèles où ils pourront s'installer. Les ONG estiment cependant que cette recherche aurait dû être faite avant de mettre en ouvre une stratégie fondée sur une « hypothèse coûteuse ».
Les ONG croient par ailleurs qu'il est nécessaire d'obtenir plus de données et de consulter davantage la population des réfugiés afin d'évaluer s'ils veulent vraiment rentrer chez eux ; s'ils souhaitent retourner dans leur région d'origine ; et ce dont ils ont besoin pour être totalement réintégrés. Les solutions pourraient ainsi être élaborées depuis la perspective de l'utilisateur et non du concepteur, pour reprendre les mots du directeur de l'ACBAR, Wael Ibrahim.
« Dans un monde idéal, cela aurait dû être fait avant, mais nous avons vu que les trois gouvernements avaient la volonté politique et souhaitaient en discuter maintenant », a reconnu Suzanne Murray-Jones, une conseillère chevronnée du HCR qui a travaillé à l'élaboration de la stratégie. « On dit qu'il faut battre le fer pendant qu'il est chaud. Ils étaient prêts à collaborer, alors nous avons joué le rôle de catalyseur. » Elle a par ailleurs ajouté que la loi oblige les réfugiés à retourner dans leur région d'origine et qu'on connaît ces régions à cause du profilage détaillé des réfugiés qui est fait au Pakistan et en Iran.
« Ce n'est pas la panacée. Nous sommes simplement d'avis qu'un nouveau paradigme est nécessaire. [La réintégration des réfugiés] n'a pas fonctionné pendant les dix dernières années. Il faut réévaluer et améliorer notre approche... Et si celle-ci fonctionne dans les 2-3 prochaines années, nous pourrons alors l'employer dans d'autres régions. »
Selon certains travailleurs humanitaires toutefois, il s'agit là d'un exemple de politique élaborée à l'envers.
La plupart des réfugiés restants vivent en ville et/ou sont nés en exil. Pourquoi la stratégie met-elle l'accent sur les régions d'origine ?
Quelque 125 000 Afghans naissent chaque année au Pakistan et en Iran. En Iran, 97 pour cent des réfugiés afghans vivent dans les zones urbaines.
« La stratégie est fondée sur l'idée que les réfugiés afghans devraient retourner dans leur région d'origine », a dit Dan Tyler, conseiller en matière de protection et de plaidoyer auprès du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC) dans la capitale afghane, Kaboul. « Or, toutes les données disponibles montrent que les gens qui vivent en exil depuis plusieurs générations ont beaucoup de difficulté à réintégrer leur communauté d'origine. »
Le profil des réfugiés afghans qui vivent au Pakistan et en Iran aujourd'hui est différent de celui des nombreux autres qui sont rentrés au pays entre 2002 et 2005. Ainsi, il est fort probable que ceux qui ont choisi de ne pas rentrer à cette époque, même lorsque le pays était plus sûr, entretiennent moins de liens institutionnels, familiaux et sociaux avec l'Afghanistan et ne possèdent pas de terre ou de foyer. « Nombre d'entre eux ne voient pas l'intérêt de retourner dans leur communauté rurale d'origine, qu'il y ait ou non des opportunités d'emploi », a dit M. Tyler à IRIN. « Certains n'y ont même jamais vécu. »
« Nous ne parlons pas des gens qui vont rentrer chez eux. Nous parlons de ceux qui sont déjà rentrés », a dit Mme Murray-Jones. « Nous essayons de leur venir en aide et de soutenir les villages dont les mécanismes d'adaptation sont déjà soumis à de fortes pressions. »
Par ailleurs, a-t-elle ajouté, les autorités [afghanes] n'autorisent pas le HCR à venir en aide aux Afghans déplacés qui vivent dans des établissements urbains informels, sauf pour leur fournir un abri temporaire et certains articles courants, parce que « le gouvernement ne veut pas qu'ils restent là. »
D'après M. Tyler toutefois, davantage d'efforts doivent être faits pour repenser l'aménagement urbain.
« L'exode rural est un important mécanisme d'adaptation pour une population... Ce n'est pas un phénomène contre lequel on doit lutter : il faut plutôt chercher à y faire face le mieux possible. »
Les retours seront-ils vraiment volontaires ?
Les ONG craignent également que la stratégie ne donne aux gouvernements iranien et pakistanais « le feu vert pour... poursuivre agressivement leurs efforts de rapatriement », indique le document de travail rédigé par les ONG.
Les autorités pakistanaises ont signalé qu'elles ne prolongeraient pas la durée de validité des cartes de séjour des réfugiés afghans, qui expirent à la fin 2012. L'Iran et le Pakistan ont déjà procédé à des déportations d'Afghans sans papiers par le passé.
« Faut-il voir une coïncidence dans le fait que cela arrive juste avant la conférence ? », s'interroge M. Ibrahim, de l'ACBAR. « Sont-ils en train d'essayer de prouver qu'ils n'ont plus les moyens de les héberger sur leur territoire ? »
Photo: Heba Aly/IRIN |
| De nombreux rapatriés ne parviennent pas à se réintégrer, selon le HCR |
La stratégie a-t-elle des visées politiques ?
« La capacité des réfugiés à rentrer chez eux dans la sécurité et la dignité et à devenir, à leur retour, des citoyens productifs au sein de leur communauté est également cruciale pour assurer la stabilité et le progrès de l'Afghanistan », a dit M. Guterres au début de la conférence, selon Reuters.
Le document de stratégie élaboré conjointement par les trois gouvernements et le HCR mentionne également que l'amélioration de la qualité de vie des rapatriés est cruciale pour assurer la « stabilité et la sécurité » de l'Afghanistan - un vocabulaire qui crée un malaise chez certaines personnes.
« Le moment choisi pour développer cette stratégie fait partie de la rhétorique de la transition », a dit M. Tyler.
Dans le cadre du processus de transition, les forces internationales ont soutenu que le gouvernement afghan était de mieux en mieux à même de prendre soin de lui-même. Le Pakistan et l'Iran peuvent maintenant se servir de cet argument pour exiger qu'il agisse sur la question des réfugiés.
« Si [la stratégie] a suscité beaucoup de réactions, c'est à cause des considérations politiques plus larges qui entourent le moment choisi pour développer la stratégie et les messages potentiels qu'elle envoie », a dit M. Tyler.
Mme Murray-Jones estime quant à elle que l'objectif est de collaborer avec les deux pays afin de préserver un espace pour les réfugiés. « Nous espérons que la situation ne dégénérera pas en 2014/15. Nous ne voulons pas que les frontières ferment, et cela pourrait très bien arriver. »
Pourquoi ne pas consacrer plus d'efforts à la recherche de solutions alternatives au Pakistan et en Iran ?
Les responsables du HCR admettent que la stratégie n'examine en détail aucune solution alternative durable comme la légalisation de l'immigration et la naturalisation. Comme l'indique Mme Murray-Jones, ils ont senti qu'« un tiens va[lait] mieux que deux tu l'auras ».
« Cette stratégie n'est certainement pas complète, mais c'est le mieux que nous avons pu obtenir de la part des trois gouvernements qui se sont assis à la même table [pour la première fois]. C'est un consensus. Nous aurions aimé [inclure la migration économique dans la stratégie], mais nous avons préféré obtenir un consensus entre les trois gouvernements et nous servir ensuite de ce consensus comme point de départ pour aller de l'avant. »
Dans une stratégie élaborée en 2010 pour intervenir sur la question des réfugiés afghans, le gouvernement pakistanais évoquait la régularisation de la situation des Afghans qui vivent au Pakistan comme une solution potentielle à long terme. Si Islamabad est revenu sur sa position depuis, des observateurs ont cependant indiqué que l'Iran et le Pakistan avaient reconnu avoir besoin de travailleurs.
Est-ce la meilleure façon de dépenser tout cet argent dans la conjoncture économique ?
Le coût de l'ensemble de la stratégie - incluant les projets en Iran, au Pakistan et en Afghanistan - est estimé à environ 2 milliards de dollars, dont 863 millions seront consacrés à la composante afghane.
La stratégie prévoit l'attribution de « quantités disproportionnées de ressources à un échantillon statistiquement restreint de la population par l'intermédiaire d'un mécanisme alternatif hors budget qui n'est pas pris en charge par le Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan », indique le document rédigé par l'ACBAR, ce qui « jette un doute sur la viabilité de toute intervention ».
Mme Murray-Jones a cependant précisé que les 863 millions reflétaient les besoins de 3,7 millions de rapatriés dans 19 provinces, selon le calcul effectué par le ministère des Réfugiés et du Rapatriement en consultation avec d'autres ministères et des agences des Nations Unies. C'était simplement un « exercice d'arithmétique pour nous permettre de saisir l'énormité de la chose ». Elle a ajouté que la majeure partie de l'argent serait dépensée dans le cadre de programmes de développement, notamment les programmes de priorité nationale (National Priority Programmes, NPP).
Le projet conjoint du HCR et du PNUD, qui vise le développement de 48 villages modèles et l'amélioration des conditions de vie de quelque 600 000 personnes, coûtera 180 millions de dollars et sera financé par des fonds du HCR et du PNUD déjà disponibles, a ajouté Mme Murray-Jones.
« C'est 180 millions de dollars pour 48 sites, ce qui correspond à 3,75 millions de dollars par site. Un site compte en moyenne 12 000 personnes. C'est beaucoup d'argent pour une humanitaire comme moi. Mais des collègues du PNUD m'ont dit que ça ne représentait pas grand-chose dans le domaine de l'aide au développement. Nous essayons de combler les lacunes. » Elle a ajouté qu'elle espérait que l'argent dépensé pour mettre en ouvre cette approche coordonnée serait plus rentable.
Une proposition antérieure, qui prévoyait la création d'un nouveau Fonds d'affectation spéciale multidonateurs, a été abandonnée en raison de son impopularité, a dit Mme Murray-Jones.
Pourquoi ne pas utiliser les programmes gouvernementaux déjà existants ?
Les programmes gouvernementaux tels que les programmes de solidarité nationale (National Solidarity Programme, NSP), l'ensemble de services de santé essentiels (Basic Package of Health Services, BPHS) et les NPP offrent déjà un cadre pour le développement du pays, selon les détracteurs.
« L'adoption d'une nouvelle stratégie qui prendra le dessus sur la stratégie nationale est contre-productive et dangereuse. Il risque d'y avoir de graves incohérences », indique le document rédigé par les ONG.
En décembre, le représentant du HCR en Afghanistan, Peter Nicolaus, a dit que l'approche de la réintégration des réfugiés du HCR était « la plus grande erreur jamais faite par le HCR. Nous pensions que si nous donnions de l'assistance humanitaire, le développement économique suivrait. »
Les responsables du HCR ont dit qu'ils avaient pris conscience que les systèmes existants ne fonctionnaient pas.
M. Ibrahim y voit une raison de plus pour travailler encore plus fort pour les faire fonctionner, « plutôt que de créer un système alternatif. Ce n'est pas viable et ça exige des dépenses exorbitantes ».
Le HCR a cependant indiqué avoir identifié 13 NPP qu'il considère comme pertinents pour les rapatriés. Le vice-président Mohammad Qasim Fahim travaille actuellement de concert avec les ministères concernés pour prioriser les rapatriés dans le cadre de ces programmes.
Mme Murray-Jones a dit qu'il fallait continuer d'accorder une attention particulière aux rapatriés même si certains programmes nationaux leur viennent aussi en aide.
« Lorsqu'un groupe est trop intégré, il devient invisible. Les rapatriés comptent pour 25 pour cent de la population de l'Afghanistan : ils ne devraient pas être invisibles. »
Des observateurs ont déploré la lenteur du gouvernement à agir, qui est par ailleurs accentuée par la corruption et le népotisme. Le HCR, le PNUD et leurs partenaires iront donc de l'avant et construiront des écoles et des cliniques en collaboration avec les ministères concernés, qui fourniront les enseignants et les médecins dont ils ont besoin.
Les rapatriés forment-ils vraiment la population la plus vulnérable en Afghanistan ?
Même si les réfugiés rentrent chez eux dotés des nouvelles compétences qu'ils ont apprises à l'étranger, l'environnement dans lequel ils retournent ne leur permet pas de les utiliser. Selon une étude réalisée récemment par le HCR, 60 pour cent des rapatriés vivent dans des conditions pires que celles des populations locales.
Or, avec l'augmentation exponentielle des déplacements internes en 2011 - qui risque par ailleurs de s'aggraver en 2012 -, certaines personnes se demandent si les rapatriés devraient être au centre des préoccupations. Alors que certains sont soulagés de voir que des moyens sont mis en ouvre pour trouver des solutions à plus long terme pour cette population, d'autres s'inquiètent que des crises humanitaires prolongées ne reçoivent pas l'attention qu'elles méritent.
Il n'existe aucune statistique permettant une évaluation comparative de la vulnérabilité des différents groupes en Afghanistan. Par ailleurs, il est difficile d'assurer un suivi, car plusieurs rapatriés deviennent aussi des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDIP).
Si le HCR a fait pression en faveur de l'adoption de la stratégie, l'organisation a également continué de travailler sur la question des PDIP. Elle a ainsi conclu, en mars, ce qu'elle considère comme un accord historique avec le gouvernement afghan. Celui-ci s'est en effet engagé à élaborer une politique nationale concernant la gestion des PDIP.
Selon Mme Murray-Jones toutefois, les rapatriés forment près du quart de la population et le segment de la population qu'il faut prioriser est donc particulièrement important.
« Ces gens ne devraient pas être oubliés. »
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